Der Bundeszwang ist ein verfassungsrechtliches Instrument zur Sicherung der bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland.
Der Bundeszwang ist ein verfassungsrechtliches Instrument zur Sicherung der bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland.
Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat (Art. 20 Abs. 1 GG). Der Föderalismus in Deutschland hat eine lange Tradition und beruht auf der Kooperation des Bundes und der Länder. Das Verhältnis von Bund und Ländern ist im Grundgesetz geregelt (Art. 20 bis Art. 37 GG).
Art. 37 GG lautet:
„(1) Wenn ein Land die ihm nach dem Grundgesetze oder einem anderen Bundesgesetze obliegenden Bundespflichten nicht erfüllt, kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates die notwendigen Maßnahmen treffen, um das Land im Wege des Bundeszwanges zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten.
(2) Zur Durchführung des Bundeszwanges hat die Bundesregierung oder ihr Beauftragter das Weisungsrecht gegenüber allen Ländern und ihren Behörden.“
Art. 37 GG gibt der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats das Recht, ein Bundesland zur Erfüllung von Bundespflichten anzuhalten. Der Bundeszwang hat seinen Ursprung in der Reichsexekution gemäß Art. 48 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung und dient der Sicherung des bundesstaatlichen Prinzips. Der Bundeszwang wurde in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie durchgeführt.
Auf die Feststellung des Tatbestands von Art. 37 Abs. 1 GG folgt zunächst die Entschließung über die Anordnung des Bundeszwangs, sodann die Auswahl der notwendigen Maßnahmen und schließlich die Zustimmung des Bundesrates. Sodann kann der Bundeszwang durchgeführt werden.
Voraussetzung ist, dass ein Land „die ihm nach dem Grundgesetze oder einem anderen Bundesgesetze obliegenden Bundespflichten nicht erfüllt“. Die Länder sind in der Präambel des Grundgesetzes aufgeführt. Tatbestandsmäßig ist das pflichtwidrige Handeln oder Unterlassen eines Verfassungsorgans des Landes, d. h. des Landesparlaments oder der Landesregierung. Entscheidungen von Gerichten der Länder fallen wegen der in Art. 97 Abs. 1 GG garantierten richterlichen Unabhängigkeit nicht darunter.
Die Pflicht muss dem Land gerade als Gliedstaat nach dem bundesstaatlichen Prinzip obliegen. Das ist der Fall bei unbedingten Rechtspflichten, die sich aus der Einordnung des Landes in das bundesstaatliche Gefüge ergeben, ihm also gegenüber dem Bund oder einem anderen Bundesland obliegen. Grundgesetzliche Bundespflichten ergeben sich beispielsweise aus Art. 28 Abs. 1 (Homogenitätsgebot), Art. 35 (gegenseitige Rechts- und Amtshilfe), Art. 51 Abs. 1 (Bestellung von Mitgliedern des Bundesrat) und Art. 104a ff. GG (Finanzverfassungsrecht). Die Verpflichtung zur Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder (Art. 83 GG), sei es in Landeseigenverwaltung (Art. 84 GG) oder im Auftrag des Bundes (Art. 85 GG), gehört zu den wichtigsten Konstellationen. Ob auch der ungeschriebene Grundsatz der Bundestreue und bindende Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Art. 94 Abs. 4 Satz 1 GG) Bundespflichten begründen, ist umstritten.
Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus und stellt die Bundesregierung dabei Rechtsmängel fest, so kann sie Beseitigung verlangen. Werden die Mängel nicht beseitigt, kann der Bundesrat beschließen, ob das Land das Recht verletzt hat (sog. Mängelrügeverfahren). Gegen den Beschluss des Bundesrates kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden (Art. 84 Abs. 4 GG). Gibt das BVerfG der Bundesregierung recht und behebt das Land den Mangel dennoch nicht, kann die Bundesregierung von der Regelung des Art. 37 GG Gebrauch machen. Unterliegt die Bundesregierung vor Gericht, ist auch für den Bundeszwang kein Raum, da sie an die Entscheidung des BVerfG gebunden ist (§ 31 Abs. 1 BVerfGG). Da die Bundesregierung auch vom Mängelrügeverfahren bisher keinen Gebrauch gemacht hat, fehlt es auch insofern an einer näheren Konturierung durch die Rechtsprechung und die Staatspraxis.
Bundesgesetze i. S. d. Art. 37 Abs. 1 GG sind zunächst alle formellen Gesetze des Bundes, einer verbreiteten Auffassung zufolge auch Rechtsverordnungen des Bundes. Bundespflichten ergeben sich jedoch nicht aus ungeschriebenem Bundesrecht, Gewohnheitsrecht des Bundes sowie Staatsverträgen und Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern oder den Ländern untereinander. Bundesrechtswidrige Landesgesetze sind nach Art. 31 GG nichtig. Insofern bedarf es des Bundeszwangs nicht.
Stellt die Bundesregierung die Nichterfüllung einer Bundespflicht fest, steht es dennoch in ihrem Ermessen, ob sie den Bundeszwang anordnet (Entschließungsermessen).
Der Bundeszwang gilt politisch als Ultima Ratio. Sein Weg wurde auch aufgrund der hohen Akzeptanz der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bisher noch nicht beschritten, weshalb es dazu auch keine praktische Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gibt. In der Rechtswissenschaft wird teilweise vertreten, dass vor der Anwendung des Bundeszwangs auch die rechtliche Notwendigkeit besteht, einen Bund-Länder-Streit vor dem Bundesverfassungsgericht zu führen.
Im Wege des Bundeszwangs kann die Bundesregierung „die notwendigen Maßnahmen“ ergreifen. Auch insoweit besteht ein Ermessensspielraum (Auswahlermessen).
Zulässig sind alle Maßnahmen, die geeignet und erforderlich sind, um das Land zur Erfüllung der Bundespflicht anzuhalten. Als nach den Gegebenheiten des Einzelfalls zulässige Maßnahmen werden im Schrifttum konkret benannt:
Die Auflösung des Landesparlaments, der Erlass der Landesverfassung im Wege der Ersatzvornahme oder der Einsatz der Bundeswehr sind dahingegen unzulässig. Der mit den Notstandsgesetzen im Jahr 1968 in das Grundgesetz eingefügte Art. 87a Abs. 4 GG enthält zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes für den Einsatz der Streitkräfte zur Unterstützung der Polizei und des Bundesgrenzschutzes eine spezielle Regelung. Der Einsatz von Polizeikräften des betroffenen Landes oder anderer Länder sowie der Bundespolizei wird dagegen teilweise für zulässig gehalten, da der historische Vorläufer des Bundeszwangs (die sog. Reichsexekution) stets die Möglichkeit des Einsatzes physischer Gewalt umfasst habe und das Instrument des Bundeszwangs ohne diese Option leerzulaufen drohe.
Vor der Durchführung der Maßnahmen muss die Zustimmung des Bundesrates vorliegen. Eine nachträgliche Billigung reicht nicht aus. Die Zustimmung umfasst jedenfalls die Entschließung zum Einschreiten und die Auswahl der notwendigen Mittel, zu denen sie zugleich ermächtigt. Ob es dem Bundesrat auch zusteht, die Nichterfüllung von Bundespflichten zu überprüfen, ist streitig.
Adressat des Bundeszwangs sind die obersten Verfassungsorgane des Landes, also Landesregierung und Landesparlament, zudem können Weisungen an nachgeordnete Behörden auf Grundlage von Art. 37 Abs. 2 GG erteilt werden.
Während der Katalonien-Krise setzte die spanische Regierung am 27. Oktober 2017 die katalanische Regionalregierung ab und berief sich dabei auf Art. 155 der spanischen Verfassung, der an Art. 37 GG erinnert.
Die Europäische Union besitzt gegenüber ihren Mitgliedstaaten mit dem Vertragsverletzungs- und dem Rechtstaatsverfahren besondere Zwangsbefugnisse. Aufgrund der Souveränität der Mitgliedstaaten kann die EU jedoch nur auf ihrer Ebene durch Kürzung finanzieller Zuweisungen oder Entzug des Stimmrechts in ihren Gremien regieren. Ein Eingriffsrecht in die Staatsgewalt der Mitgliedstaaten hat sie nicht.
