Kuntien valtionosuusjärjestelmä on mekanismi, jonka kautta valtio osallistuu kunnallisten peruspalvelujen rahoitukseen. Valtionosuusjärjestelmän tavoitteena on kuntien vastuulla olevien julkisten palvelujen saatavuuden varmistaminen tasaisesti koko maassa siten, että kansalaiset voivat saada tietyn tasoiset peruspalvelut asuinpaikastaan riippumatta kohtuullisella verorasituksella. Se tehdään tasaamalla kuntien välisiä eroja palvelujen järjestämiskustannuksissa ja tulopohjassa.
Rakenteellisesti valtionosuusjärjestelmä koostuu kahdesta osasta: kustannus- ja tarve-erojen tasauksesta ja tulopohjan tasauksesta. Kustannuserojen tasauksen laskentaperusteena ovat asukasmäärän ja ikärakenteen lisäksi erilaiset olosuhdetekijät. Toisena valtionosuusjärjestelmän kiinteänä osana kuntien tulopohjaa tasataan kunnan verotulojen perusteella. Lisäksi järjestelmään kuuluu verotulomenetysten korvaus.
Merkittävämpi rooli koko maan tasolla on kustannuserojen tasauksella, mutta kunnittain tarkasteltuna tilanne vaihtelee ja joillekin kunnille valtionosuuksia kertyy ainoastaan tulopohjan tasauksen kautta. Kunnan valtionosuudet voivat jäädä myös miinukselle eli kunta maksaa valtiolle päin, vaikka se järjestää lailla säädettyjä tehtäviä. Järjestelmää täydentää tilapäisissä taloudellisissa vaikeuksissa oleville kunnille myönnettävä harkinnanvarainen valtionosuuden korotus.
Kunnan valtionosuusrahoitus muodostuu hallinnollisesti kahdesta osasta: Valtiovarainministeriön hallinnoimasta kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (1704/2009) sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) mukaisesta opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudesta, jota hallinnoi opetus- ja kulttuuriministeriö.
Laskennallisten valtionosuuksien lisäksi valtio osallistuu kuntien toiminnan rahoittamiseen valtionavustuksilla. Valtionavustukset ovat tiettyyn hakumenettelyyn ja/tai kustannukseen sidottuja ”korvamerkittyjä” valtionapuja. Valtionavustukset kunnan tulee käyttää tietyn palvelun järjestämiseen, tietyn kustannuksen kattamiseen tai avustuksen myöntämiseksi kunnan tulee täyttää tietyt hakuilmoituksessa määrätyt kriteerit
Valtiovarainministeriön hallinnoima kunnan peruspalvelujen valtionosuus on merkittävin osa valtionosuusjärjestelmää. Peruspalvelujen valtionosuus on laskennallinen, ja se perustuu kunnan asukkaiden palvelutarpeeseen ja olosuhdetekijöihin. Järjestelmän laskennallisuudesta johtuen kunnalle myönnetyn valtionosuuden suuruuteen ei vaikuta se, miten kunta palvelutoimintansa järjestää ja miten paljon rahaa se niihin käyttää.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuus kattaa seuraavat tehtäväalueet:
Näistä tehtävistä perusopetus ja varhaiskasvatus muodostavat valtaosan valtionosuuden laskentaperusteista, kuten myös kuntien lakisääteisten valtionosuusperusteisten tehtävien kustannuksista.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosentti kuvaa valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa valtakunnallisesti valtionosuuden perusteena olevista laskennallisista kustannuksista. Vuonna 2026 valtionosuusprosentti on 25,72. Kuntakohtaisesti prosenttiosuudet vaihtelevat suuresti. Yhden kunnan valtionosuus laskennallisiin kustannuksiin saadaan, kun kunnan laskennallisesta perusteesta/kustannuksesta vähennetään kunnan omarahoitusosuus, joka on yhtä suuri (€/asukas) kaikissa kunnissa. Vuonna 2026 kunnan omarahoitusosuus on 1548,79 euroa asukasta kohti.
Lisäksi kunnille myönnettävässä kunnan peruspalvelujen valtionosuudessa otetaan huomioon seuraavat tekijät:
Edellä mainitut tekijät vaikuttavat suoraan kunnan valtionosuuden määrään eli niistä ei vähennetä kunnan omarahoitusosuutta, kuten laskennallisista kustannuksista.
Suomen valtionosuusjärjestelmässä tulopohjan tasaus toteutetaan verotuloihin perustuvalla valtionosuuden tasauksella, joka sisältyy kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen. Nimensä mukaisesti tasaus perustuu kunnan laskennalliseen verotuloon, ja se joko lisää tai vähentää kunnalle myönnettyä valtionosuutta.
Kunnalle myönnetään verotuloihin perustuvaa valtionosuuden lisäystä (tasauslisä), jos kunnan laskennallinen verotulo asukasta kohden on pienempi kuin 100 prosenttia euromäärästä, joka saadaan jakamalla kaikkien kuntien yhteenlasketut laskennalliset verotulot kuntien yhteenlasketulla asukasmäärällä (tasausraja). Kunta saa tasauslisää 90 prosenttia tasausrajan ja kunnan asukasta kohden lasketun laskennallisen verotulon erotuksesta.
Jos kunnan laskennallinen verotulo asukasta kohden ylittää tasausrajan, tehdään kunnan valtionosuudesta vähennys (tasausvähennys). Tasausvähennys on 10 prosenttia tasausrajan ylittävästä asukaskohtaisesta euromäärästä.
Kunnan laskennallista verotuloa laskettaessa otetaan huomioon laskennallinen kunnallisvero, kunnan osuus yhteisön tuloverosta (yhteisövero) sekä 50 prosenttia laskennallisesta kiinteistöverosta. Laskennallista kiinteistöveroa laskettaessa otetaan voimalaitoksista huomioon vain ydinvoimalaitokset.
Tasauslisän ja -vähennyksen prosenttirajat ovat vaihdelleet. Vuoden 2023 uudistuksessa tasauslisää korotettiin ja tasausvähennys pieneni merkittävästi eli tasausrajan yli verotuloja saavien kuntien valtionosuudet eivät tällä perusteella vähene yhtä paljon kuin aiemmin.
Erityisesti kiinteistöverotuottojen kohtelu tasauksessa on vaihdellut voimakkaasti. Vuoteen 2011 saakka kiinteistöverotuotot olivat kokonaisuudessaan mukana verotuloihin perustuvassa valtionosuuden tasauksessa. Vuosina 2012-22 ainoastaan ydinvoimalaitosten kiinteistöverotuotto vaikutti tasaukseen ja vasta vuodesta 2023 alkaen on oltu nykyisessä tilanteessa.
Verotuloihin perustuvaa valtionosuuden tasausta laskettaessa käytetään koko maan keskimääräisiä kunnallisveroprosentteja sekä kiinteistöveroprosentteja, joten yksittäisen kunnan veroprosentin muutoksella ei ole vaikutusta kunnan saaman tasauslisän tai sen valtionosuuksiin tehdyn tasausvähennyksen määrään.
Opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmä toimii osana kuntien valtionosuusjärjestelmää. Kuntien lisäksi se kattaa myös yksityiset koulutuksen järjestäjät ja kuntayhtymät.
Opetus- ja kulttuuritoimen järjestelmällä rahoitetaan
Lisäksi järjestelmä kattaa opetustuntimäärän perusteella rahoitettavan taiteen perusopetuksen, kuntien liikuntatoimen ja nuorisotyön sekä museoiden, teattereiden ja orkestereiden toiminnan. Ahvenanmaalla järjestetty koulutus ei kuulu opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmän piiriin.
Useimpien kuntien näkökulmasta opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuus näyttäytyy miinusmerkkisenä, mikä johtuu siitä, että kaikki kunnat osallistuvat toisen asteen koulutuksen (ammatillinen ja lukiokoulutus) rahoitukseen tasasuuruisella rahoitusosuudella asukasta kohti, vaikka ne eivät itse järjestäisi toisen asteen koulutusta. Ammatillisen koulutuksen omarahoitusosuus vuonna 2026 on kunnille noin 201 euroa ja lukiokoulutuksen rahoitusosuus noin 108 euroa asukasta kohti. Tämä rahoitusosuus vähennetään kunnalle maksettavasta OKM-valtionosuudesta ja kun ne ovat useimmissa kunnissa suuremmat kuin kunnalle tulevan OKM:n valtionosuusrahoituksen määrä, kunnan OKM-valtionosuus päätyy negatiiviseksi. Varsinkin ammatillinen koulutus järjestetään pääosin kuntayhtymien kautta tai muutoin yhteistoiminnassa.
Kuntien valtionosuudet ovat vuonna 2026 yhteensä noin 4,2 miljardia euroa. Lukuun sisältyy verotulomenetysten korvausta noin 530 miljoonaa euroa, joka aiheutuu valtion kunnallisveroon tekemien verovähennysten kompensoimisesta kunnille.
Keskimäärin kuntien valtionosuudet ovat vuonna 2026 asukasta kohti 745 euroa. Pienimmillään valtionosuuksien määrä asukasta kohti on -530 euroa (Kaskinen) ja suurimmillaan 2608 euroa (Utsjoki).
Kuntaliitto julkaisee valtionosuuslaskelmista yhteenvedon, jossa näkyvät kunnan valtionosuudet kokonaisuudessaan. Kuntaliiton verkkosivuilla on myös aikasarjatietoa valtionosuuksien kehittymisestä kunnittain.
Valtiovarainministeriön kuntaosaston sivuilla julkaistaan peruspalvelujen valtionosuuksista yksityiskohtaiset laskelmat, mistä käyvät ilmi kaikki laskentaperusteet.
Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuusrahoituksesta löytyy tietoa Opetushallituksen verkkosivuilta.
Nykyinen käyttökustannusten valtionosuusjärjestelmä on ollut voimassa vuodesta 1997 alkaen, mutta valtionosuuksien määräytymiskriteereitä on uudistettu sen jälkeen useampaan otteeseen. Viimeisin uudistus tuli voimaan vuonna 2015.
Valtionosuusjärjestelmää kehitettiin 1990-luvulla vaiheittain. Merkittävä muutos toteutui vuoden 1993 alusta, kun valtionosuusjärjestelmä muuttui kustannusperusteisesta laskennalliseksi. Uudistuksella vahvistettiin kuntien ja yksityisten valtionapulaitosten itsenäistä päätöksentekoa. Laskennallisen perusteen mukaiseen valtionosuuteen siirtyminen merkitsi rahoituksen saajalle kokonaisvastuuta toiminnan järjestämisestä ja siitä aiheutuvista menoista. Uudistuksen keskeisimpiä tavoitteita olivat kunnallisen itsehallinnon vahvistaminen ja toimintojen taloudellisuuden ja tehokkuuden edistäminen. Vuoden 1993 uudistuksessa valtionosuudet muuttuivat yleiskatteellisiksi, eli kunnat saivat uudenlaisen mahdollisuuden järjestää keskeiset palvelut itse haluamallaan tavalla ja oikeuden päättää valtionosuuksien kohdentamisesta.
Vuonna 1997 siirryttiin nykyrakenteiseen valtionosuusjärjestelmään, joka koostuu kahdesta keskeisestä osasta: kustannusten ja tarve-erojen tasauksesta sekä verotuloihin perustuvasta valtionosuuden tasauksesta. Tuolloin uudistettiin myös valtionosuuksien laskentatapa nykyisen kaltaiseksi siten, että valtionosuus muodostuu laskennallisten kustannusten ja kunnan omarahoitusosuuden erotuksena. Järjestelmälle asetettiin tavoitteeksi kuntien rahoitusaseman varmistaminen ja kuntien tulorahoituksen vakauttaminen siten, että kunnallisten peruspalvelujen saatavuus ja laatu on riittävässä määrin turvattu maan eri osissa ja kunnilla on samalla edellytykset toimia tehokkaasti ja tukea osaltaan kokonaistaloudellista vakautta.
Kuntien valtionosuusjärjestelmää on uudistettu useaan otteeseen vuoden 1997 jälkeen. Vuonna 2010 järjestelmään tehtiin iso hallinnollinen muutos, kun aiemmin erilliset sosiaali- ja terveysministeriön ja opetus- ja kulttuuriministeriön sektorikohtaiset valtionosuudet koottiin yhdeksi kunnan peruspalvelujen niin kutsutuksi yhden putken valtionosuudeksi. Laskentaperusteisiin tehdyt muutokset jäivät tuolloin vähäisiksi, ja tehtäväkohtaiset erilliset sosiaalihuollon, terveydenhuollon, esi- ja perusopetuksen, kirjastojen ja kulttuuritoimen laskennalliset kustannukset säilyivät järjestelmässä.
Vuonna 2015 kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmään tehtiin suurempia muutoksia. Tavoitteena oli yksinkertaistaa ja selkeyttää järjestelmää. Määräytymistekijöitä vähennettiin ja niiden päällekkäisyyksiä poistettiin. Samalla luovuttiin tehtäväkohtaisista laskennallisista kustannuksista. Näiden lisäksi järjestelmän painopistettä muutettiin hieman kustannusten tasauksesta tulojen tasaukseen. Vuoden 2015 alusta tuli myös voimaan säännös, jonka mukaan uusissa ja laajentuvissa valtionosuustehtävissä valtionosuus on 100 prosenttia uusien ja laajentuvien tehtävien laskennallisista kustannuksista, ellei valtionosuustehtäviin tehdä vastaavan suuruisia vähennyksiä.
Vuoden 2023 alusta toteutunut sote-uudistus merkitsi suurta mullistusta kuntien tehtäviin ja verorahoituksen kokonaisuuteen, kun sosiaali- ja terveystoimen sekä pelastustoimen tehtävät siirrettiin kunnilta hyvinvointialueille. Kuntien valtionosuuksista leikattiin pois ns. sote-sidonnaiset valtionosuudet (yhteensä 7,3 miljardia euroa, josta runsaat 1,9 miljardia veromenetysten korvausta) ja ne siirrettiin valtion kautta osaksi hyvinvointialueiden rahoitusta.
Samalla kuntien valtionosuusrahoitukseen tehtiin huomattavia periaatteellisia muutoksia. Kun aiemmin kunnan valtionosuusrahoituksen määrään eivät ole vaikuttaneet kuntakohtaiset palvelutuotannon kustannukset tai kunnan taloudellinen asema, niin sote-uudistuksen yhteydessä nämä tekijät poikkileikkaustilanteessa huomioitiin ja ne vaikuttavat toistaiseksi pysyvällä tavalla kuntien valtionosuuden määrään sote-uudistuksen yhteydessä päätettyjen periaatteiden vuoksi. Näitä periaatteita olivat mm. se, että kunnan taloudellinen asema ei saa uudistuksen takia muuttua. Kun useimmista kunnista siirtyi erisuuruinen määrä kustannuksia ja tuloja, nämä tasapainotettiin valtionosuuksien ns. sote-erillä eli muutosrajoittimella ja järjestelmämuutoksen tasauksella.
Jos kunnasta siirtyi enemmän kustannuksia kuin tuloja, kunnan taloudellinen asema olisi parantunut. Jos taas tilanne oli toisin päin, kunnan taloudellinen asema olisi heikentynyt, mitä ei siis uudistuksessa hyväksytty. Muutosrajoittimella katetaan 60 % tästä siirtyvien kustannusten ja tulojen erotuksesta eli valtionosuutta lisätään tai vähennetään erotuksen suunnasta riippuen. Mikäli kaikki muut laskentatekijät ja muutosrajoitin huomioiden kunnan taloudellinen asema olisi uudistuksen seurauksena laskennallisesti edelleen uudistusta edeltävästä tilanteesta poikkeava (yli 60 euroa asukasta kohti parempi tai huonompi), erotus kuitataan järjestelmämuutoksen tasauksella, joka sekin voi siis olla kunnalle valtionosuutta lisäävä tai sitä leikkaava.
Sote-uudistuksen yhteydessä kuntien valtionosuusjärjestelmää muutettiin myös verotuloihin perustuvan tasauksen osalta eli kiinteistöverotuotot otettiin mukaan tasaukseen 50 prosentin painoarvolla (pl. muut kuin ydinvoimalaitokset) ja tasauslisän ja tasausvähennyksen rajoja muutettiin (ks. edellä verotuloihin perustuva tasaus).
Viimeisimmät merkittävät uudistukset kuntien valtionosuuksiin tulivat, kun TE-uudistuksen myötä valtion työllisyyspalvelut siirtyivät kuntien järjestämisvastuulle vuoden 2025 alusta lukien. Tässä yhteydessä kunnille siirrettiin uuden tehtävän perusteella laskennallisesti sama määrä rahoitusta, jonka valtio oli tai olisi käyttänyt. Siirtyvän valtionosuusrahoituksen määrä oli noin 800 miljoonaa euroa. Tässä yhteydessä valtionosuusjärjestelmään tuotiin uusina laskentatekijöinä työikäisten ikäryhmä sekä työttömät ja palveluissa olevat. Lisäksi vieraskielisyyskriteeriä korotettiin ja siirrettiin valtionosuuksin työttömyysetuuksien rahoitusvastuun kasvun laskennallinen kompensaatio.
Petteri Orpon hallituksen ohjelmassa asetettiin tavoitteeksi kuntien rahoitusjärjestelmän uudistaminen vuoden 2026 alusta lukien. Rahoituksen kokonaisuudistuksen sijasta käynnistettiin peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän (VM) uudistuksen valmistelu syksyllä 2023. Samalla käynnistettiin OKM:n valtionosuuksiin osittaisuudistusten valmistelu.
VM:n valtionosuusuudistuksen valmistelussa otettiin aikalisä syksyllä 2024 hankkeeseen asetettujen selvityshenkilöiden Eero Laesterän ja Arto Sulosen työn valmistuttua. Vuoden 2025 aikana valmistelu jatkui VM:n virkatyönä, mutta uudistus kaatui hallituksen poliittisiin erimielisyyksiin syksyllä 2025.
Kuntaliitto on seurannut uudistusvalmistelua ja koonnut aineistoa rahoitusjärjestelmän uudistus -sivustolleen.
Ruotsin valtionapujärjestelmä uudistettiin 1990-luvun alussa yleiskatteelliseksi. Nykyisin yleiskatteellinen osuus muodostaa suurimman osan valtionavuista. Yleiskatteellisen järjestelmän lisäksi valtio maksaa korvamerkittyjä avustuksia määrättyihin tarkoituksiin. Valtionavustusten osuus valtionapujen kokonaisuudesta on Ruotsissa merkittävästi suurempi (38 %) kuin Suomessa (9,5 %). Vuonna 2014 valtionapuja kunnille ja maakäräjille myönnettiin yhteensä 144 miljardia SEK, josta 90 miljardia yleisenä valtionosuutena ja 54 miljardia korvamerkittyinä avustuksina.
Yleinen valtionosuus kunnille oli vuonna 2019 yhteensä 78 miljardia kruunua ja maakäräjille 32 miljardia kruunua. Asukasta kohden yleinen valtionosuus kunnille keskimäärin oli 7 693 kruunua ja maakäräjille 3 128 kruunua. Ruotsissa kuntien yleinen valtionosuus koostuu kolmesta osasta: tulopohjan tasauksesta (85 %), kustannuserojen tasauksesta (9 %) ja rakenteellisista tuista (3 %). Lisäksi järjestelmään sisältyy vuoden 2014 valtionavustusuudistukseen liittyvä siirtymätasaus.