Notstandsgesetze (Deutschland)

Äußerer Notstand

Er ist der Oberbegriff für seine zwei – streng genommen: drei – Ausprägungen, den Zustimmungsfall als Vorschaltstufe des Spannungsfalls, er wiederum an der Grenze des Friedens zum Krieg und schlussendlich eskaliert den Verteidigungsfall als die Umschreibung des Kriegszustandes mit dem eigens dafür geschaffenen Notparlament, dem Gemeinsamen Ausschuss. Die Bundeswehr kann ihren Verteidigungsauftrag auch im Inland unbeschränkt erfüllen.

Der Verteidigungsfall ist in elf Artikeln des 1968 neu eingefügten und gleichnamigen Abschnittes Xa geregelt, Artikel Art. 115a GG zur Feststellungskompetenz im Abschnitt 4 dieses Artikels. In Summe zielt der Verteidigungsfall ab auf die Bündelung der Kompetenzen beim Bund, die Vereinfachung von Verfahren und die notwendigen Einschränkungen der Grundrechte. Zu seiner Ausrufung ist an erster Stelle der Bundestag befugt. Der Spannungsfall ist ohne die tatbeständlichen Voraussetzungen im Grundgesetz in Artikel 80a referenziert und dient vorrangig der Herstellung einer erhöhten Verteidigungsbereitschaft.

Innerer Notstand

Er ist die Bezeichnung für die gefährdete oder gestörte verfassungsmäßige Ordnung im Land (ugs. Unruhe oder Aufruhr). In dieser Stufe des Notstandes gibt es keinen drohenden oder tatsächlichen Krieg gegen fremde Mächte. Dem inneren Notstand liegt häufig ein in Frage gestelltes oder ein ganz oder zum Teil unwirksames staatliches Gewaltmonopol zugrunde. Das Grundgesetz fügte zu dessen Normierung dem Art. 91 zwei weitere Absätze an.

Materiell trennt das GG den inneren Notstand in zwei Fallgruppen. Der geringere Schweregrad ist beschränkt auf den Einsatz von Polizeikräften Art. 91 und die verschärfte Form mit der Erlaubnis zum Einsatz der Streitkräfte nach Art. 87a Abs. 4 GG. Angesiedelt sind beide Normen im Abschnitt VIII zu den Bundesgesetzen, hier: zu ihrer Durchsetzung. Davon systematisch abzugrenzen ist der Katastrophennotstand nach Art. 35 Absatz 3 und Absatz 2, Satz 2 des GG. Letzterer ist im Abschnitt zum Verhältnis des Bundes zu den Ländern angesiedelt.

Im Frieden hat der Bund bei Katastrophen keine unmittelbaren Zuständigkeiten. Solange also ein Bundesland eine Gefahrenlage mit seinen eigenen etatmäßigen polizeilichen Kräften unter Kontrolle hat, bedarf es dem Grundsatz nach keiner Anwendung oder Anrufung des Artikels 91 GG. Politische Auseinandersetzungen oder gewaltfreie Demonstrationen in Ausübung des Grundrechts nach Art. 8 GG begründen keinen inneren Notstand nach Art. 91 GG. Insbesondere tarifliche Arbeitskämpfe sind als Grundrecht nach Art. 9 Abs. 3 GG auch im Notstand als Grundrecht geschützt, im inneren Notstand und gleichfalls im Verteidigungsfall.

Auch die Hinzuziehung anderer Polizeien in Form der Amtshilfe auf verfassungsrechtliche Grundlage von Art. 35 Abs. 1 GG, beispielsweise für ein polizeilich überfordertes Bundesland, konstituiert gleichfalls noch keinen inneren Notstand. Die Eingriffsschwelle liegt hoch. Das zeigt sich bei den Polizeieinsätzen gegen die Großdemonstration bei Brokdorf (1981), die das BVerfG in seinem Brokdorf-Beschluss 1985 auf der Grundlage des Versammlungsrechts beurteilte.

Innerer Notstand mit Polizei-Einsatz

Art. 91 GG sieht zum einen die gegenseitige Hilfeleistung von Bund und Ländern vor. Seine zentralen Schutzgüter nach Absatz 1 sind materiell (i) der Bestand und (ii) die demokratische Grundordnung, gesondert auf der Ebene des Bundes oder der eines einzelnen Landes. Konstitutiver auslösender Tatbestand ist eine drohende Gefahr nach Art. 91 GG nach im polizeirechtlichen Sinn. Anders als der „Spannungsfall“ und der „Verteidigungsfall“ bedarf der „innere Notstand“ keiner parlamentarischen Feststellung und auch sonst keiner formellen Verkündung. Die Anordnung der Maßnahmen nach Absatz 2 liegt bei der Bundesregierung; ihre Aufhebung kann vom Bundesrat nach Art. 91 Absatz 2 Satz 2 GG verlangt werden. Die Vorberatungen zum Gesetz sprechen in Bezug auf Artikel 91 Absatz 1 von Notstand.

Ein Hilfeersuchen nach Art. 91 Absatz 1 GG wird von einem Bundesland gestellt. Absatz 2 ist als Eskalationsspitze die Möglichkeit zum Eingriff seitens des Bundes. Die Adressaten der Anforderung sind jeweils ein oder mehrere andere Länder oder der Bund. Das betroffene Land entscheidet selbst über das Ob (Entschließungsermessen) eines Hilfeansuchens. Das Auswahlermessen gibt dem betroffenen Land die Auswahl des Adressaten und die Wahl der Mittel: Polizei, Bundespolizei oder andere Hilfskräfte (THW) mit Ausschluss der Bundeswehr.

Art. 91 II Satz 1 GG weist der Bundesregierung subsidiäre Anforderungs- und Weisungsrechte (Bundesintervention) zu, wenn das betroffene Land (Lehrbegriff: regionaler Notstand) die Gefahr nicht beseitigen kann oder objektiv nicht will. Satz 3 konstituiert ein weitergehendes Weisungsrecht der Bundesregierung gegenüber Landesregierungen, wenn die Gefahr mehrere Bundesländ trifft und das Eingreifen der Bundesregierung notwendig ist (Lehrbegriff: überregionaler Notstand).

Bund-Länder-Hilfe insbesondere bei Notlagen

Historischer Auslöser der Debatte für diese Gesetzgebung war die Hamburger Sturmflut im Jahre 1962 verbunden mit der politischen Argumentation von Helmut Schmidt, zu dieser Zeit Innensenator von Hamburg.

Absatz 1 von Art. 35 GG ist die verfassungsrechtliche Regelstufe der Zusammenarbeit von Behördern. Sie alleine konstituiert noch keine Notstandslage, auch keine innere. Institutionell liegt der Amtshilfe zwingend ein Ersuchen zugrunde. Namentlich ersuchte das Land Mecklenburg-Vorpommern den Bundesminister der Verteidigung im Vorfeld des Gipfels der Acht (G-8) in Heiligendamm im Jahre 2007 um Hilfe. Art. 35 durchbricht damit die bundesstaatliche Kompetenzhierarchie der Bundesrepublik, weil die beiden oder mehreren Behörden gleichgeordnet handeln. Die 'ersuchte' Behörde agiert dann außerhalb ihrer örtlichen, sachlichen oder hierarchischen Zuständigkeit. Das Instrument dafür heißt Amtshilfe, häufig in Verbindung mit § 5 Abs 1. Nr 2 VwVfG. Aus Sicht der Bundesregierung rechtfertigte diese Norm insbesondere die technische Hilfe der Bundeswehr während der Flüchtlingskrise 2015, schriftlich in: BT-Drs. 12/12735.

Art. 35 Absatz 2 trennt die verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgüter in zwei Fallgruppen. Sein Satz 1 schützt die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Die Rechtsfolge ist die Anforderbarkeit anderer "Kräfte" sowie sachlicher Einrichtungen der Bundespolizei. Vorausgesetzter Tatbestand ist die teilweise oder ganzheitliche Überforderung der eigenen Polizei eines Landes.
Sein Satz 2 dient zum Schutz von Leben und Gesundheit nach Art. 2 Satz 1 GG, der persönlichen nach Satz 2 und insbesondere das Eigentum nach Art. 14. Die Gefahrenlage ist unmittelbar sichtbar und wird im GG direkt beschrieben. Die Rechtsfolgen sind umfassender, es können auch Polizeien anderer Länder, personelle Einheiten der Bundespolizei und schließlich technische Hilfe der Bundeswehr angefordert werden. Aufgrund der heftigen Proteste vor der geplanten Wiederaufbereitungsanlage Wackersdorf (1985) sind danach ein Anwendungsfall für Art. 35 Absatz 2, Satz 1, weil der Freistaat Bayern über seinen eigenen Einsatz der Polizei hinaus auch den Bundesgrenzschutz anforderte.

An dieser Stelle zeigt sich die systematische Trennung vom inneren Notstand im Wesen der Unterscheidung der von der Verfassung geschützten Rechtsgüter deutlich. Die Schutzgüter von Art. 35 sind individuelle oder kollektive Grundrechte innerhalb der in ihrem Bestand gesicherten Verfassungsordnung. Das Schutzgut von Art. 91 ist hingegen binär und existentiell: der Bestand oder die freiheitliche Grundordnung des Bundes oder eines Landes ist gefährdet.

Während die Notlage in Absatz 2 ein einzelnes Bundesland trifft, normiert Absatz 3 eine Katastrophe in mehr als einem Bundesland. Die Bundesregierung hat das Recht, die Hilfe zu leiten und zu koordinieren, mit Änderungen des Absatzes 3 von 1972. Nach der Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts 2012 ist der Einsatz der Bundeswehr nur in eng begrenzten Ausnahmefällen erlaubt. Grund ist, dass sich die Bundeswehr auf ihre eigentliche Aufgabe, die Abwehr der Gefahren von außen, konzentrieren kann. Ferner sind die Aufgaben von Bundeswehr und Polizei strikt getrennt.

Hinsichtlich COVID-19 wurde fachwissenschaftlich untersucht, ob für die Corona-Pandemie der Art. 35 Abschnitt 3 anwendbar gewesen wäre. Materiell wurde das positiv gesehen, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen dafür als erfüllt betrachtet wurden. Die COVID-19-Pandemie in der Bundesrepublik wurde als einleuchtendes Beispiel einer überregionalen Katastrophenlage eingeordnet. Aus funktionaler Sicht wurde Art. 35 Abs. 3 GG nur zum Teil als passend eingestuft, weil die Vorschrift aus der Verfassung keine Konzentration der Kompetenzen auf den Bund vorsah. Die Krisensteuerung funktionierte nur deshalb, weil Bund und Länder in Bund-Länder-Konferenzen politisch miteinander kooperierten. Die nicht passenden Rechtsfolgen von Art. 35 Art. 3 GG waren also unter anderem der Grund, warum diese Norm zu Beginn der Pandemie nicht „gezogen“ wurde. Kritiken zufolge entspach das nicht der „Typisierung der Notlagen“ nach dem GG, eine abschließende Bewertung erfolgte aber nicht.

Im 21. Jahrhundert dienen das Kritis-Dachgesetz und die Gesetze zur Umsetzung der NIS-2-Richtlinie dem Schutz der kritischen Infrastruktur. Die entsprechenden Betreiberpflichten gelten nicht erst, wenn ein bestimmter Notfall eintritt. Insofern sind diese Gesetze keine klassischen „Notstandsgesetze“.

Katastrophenfall und Katastrophennotstand, letzter teilbar in einen regionalen Katastrophennotstand im Falle des Art. 35 Abs. 2 GG und einen über-regionalen Katastrophennotstand bei Anwendbarkeit des Art. 35 Abs. 3 GG sind zwar keine Begriffe aus dem Grundgesetz, aber verwendet im Gesetzgebungsverfahren, Rechtsprechung und Praxis. Für letztere besteht eine eingeführte Fallunterscheidung nach Arten von Notlagen.

Verhältnis der Notstandslagen (Normenkonkurrenz)

Folgende Konkurrenzen, Abhängigkeiten und Weisungsverhältnisse bestehen hierzu unter anderem:

• Der Spannungsfall ist, wird er ausgerufen, stets die Vorstufe des Verteidigungsfalls. Letzterer hat weitreichendere, einschneidende Rechtsfolgen insbesondere die Bündelung der Kompetenzen beim Bund. Die Regeln des Spannungsfalles gelten im Verteidigungsfall weiter, Art. 80a GG. Beide Notstandslagen bestehen nur auf Bundesebene, also hat der äußere Notstand in der Republik stets nur eine Ausprägung zu einem Zeitpunkt.
• Das gesetzliche Zusammenwirken von Katastrophenschutz und Zivilschutz im Krieg ist komplex. Im Frieden liegt die Zuständigkeit für den Katastrophenschutz nur bei den Ländern. Basis ist Art. 70 GG in Ermangelung eines in Art. 73 oder in Art. 74 GG erwähnten Politikfeldes (Residualkompetenz). Im Krieg übernimmt der Bund nach § 2 ZSKG die Auftraggeberschaft für den Zivilschutz. Das Gesetz enthält auch exekutive Eingriffsbefugnisse, zum Beispiel nach § 10 ZSKG Regeln zur Aufenthaltsbestimmung.
• Im Krieg ist die eskalative Zuspitzung der Art. 115f Abs 1. Nr. 2 GG. Er konstituiert ein Weisungsrecht der Bundesregierung gegenüber einer nachgeordneten Behörde in einem Bundesland, einschließlich nachgeordneter Instanzen. Das ist unterschiedlich zur Ratio des Art. 35 und seinem generellen Primat der Länderzuständigkeit.
• Der Verteidigungsfall als Notstandslage läßt einen inneren Notstand oder mehrere davon nebeneinander zu, Art. 115a GG und Art. 91 GG sind als kumulative Normenkonkurrenz nebeneinander anwendbar. Nach Art. 91 GG liegt das Anforderungsrecht zunächst beim betroffenen Land. Aber nach Art. 115f besteht im Krieg hingegen ein bundesweites Einsatzrecht für die Bundespolizei unter der Weisung des Bundes. Es können nach Art. 91 innere Notstandslagen in einzelnen ("...das betroffene Land...") oder mehreren Ländern ("...mehr als eines Landes...") nebeneinander bestehen.
• Der mit der Wehrverfassung 1956 eingeführte und 1968 wieder gestrichene Artikel 143 GG BGBl. I S. 111 betraf den Einsatz der Streitkräfte im inneren Notstand. 1968 wurde diese Materie durch Art. 87a Abs. 4 GG abgelöst, eingehend neu geregelt und eine strikte Grenze für den Einsatz der Bundeswehr im Inland gezogen.

Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG)

Die Änderungen in Art. 9 Abs. 3 GG stellen Arbeitskampfmaßnahmen zur Förderung der Wirtschafts- und Arbeitsbedingungen der Gewerkschaften auch im äußeren sowie inneren Notstand und bei Notlagen nach Art. 35 im Rahmen dieser Norm nicht schlechter als in normalen Zeiten. Sie dienen als Interessenausgleich mit den Gewerkschaften im Nachhall ihres intensiven Widerstands, siehe Abschnitt Sternmarsch unten. Art. 9 Abs. 3 GG schützt Arbeitskämpfe gegen staatliche Maßnahmen im Rahmen des Notstands. Die Synopsis zeigt die nachstehende Tabelle:

Demnach ist es verfassungswidrig, von Staats wegen Streikbrecher gegen die von dieser Norm geschützten Arbeitskämpfe einzusetzen. Gleiches gilt für polizeiliche Gewalt oder militärische Gewalt seitens der Bundeswehr. Auch sie sind dann verfassungswidrig. Ferner verstößt es gegen das Grundgesetz, mit den Mitteln des Verpflichtungsbescheides nach dem ASG einen Arbeitskampf zur Förderung der Wirtschafts- und Arbeitsbedingungen zu unterlaufen. Die verfassungesetzliche Mechanik der letzten Alternative nennt sich "Schranken-Schranke" und wird in der Lehre kritisch untersucht.

Postgeheimnis (Art. 10 GG)

Die Aufklärung und die Gewinnung von Nachrichtenmaterial im Krieg durch das Mithören oder Zensieren von Post oder Telefon ist einer der sensibelsten Schutzgüterkonflikte im Umfeld der Notstandsgesetzgebung. Als praktische Ausprägung der wehrhaften Demokratie prallen der Schutz der Privat- und Intimsphäre des oder der Einzelnen direkt auf das Interesse der Allgemeinheit am Fortbestand der Demokratie sowie die militärische Schadenminimierung im Krieg unmittelbar aufeinander.

Art. 10 hatte in seiner ursprünglichen Fassung keine unterschiedlichen Absätze und kannte keine telefonische oder postalische Überwachung des Bürgers. Als Ergebnis des verfassungsrechtlichen Interessenausgleichs wurde 1968 Artikel 10 in zwei Absätze gesplittet – und in Art. 10 II 2 die Möglichkeiten zur Überwachung der Bürger geschaffen, ohne dass die Betroffenen davon erfahren. Das einschlägige Gesetz dazu ist das G-10-Gesetz in der Fassung vom 17. August 2017. Tatbestandsvoraussetzung für G 10-Maßnahmen ist (§ 1 Artikel 10-Gesetz). 2017 wurden nach Freigabe durch die G 10-Kommission insgesamt 276 Überwachungen nach § 3 G 10 durchgeführt.

Freizügigkeit (Artikel 11)

Abweichend von der Gewohnheit, Ergänzungen im Grundgesetz in neuen Absätzen abzubilden, behielt Artikel 11 GG mit unverändert nur zwei Absätzen (Kerngrundrecht in 1 und Ausnahmen in 2) auf der obersten Gliederungsebene seine schlanke Struktur bei. Art. 11 Absatz 1 GG zur Gewähr allgemeinen Freizügigkeit im Inland blieb als Kern des Grundrechts unangetastet. Das Gesetz von 1968 hingegen veränderte Absatz 2 grundlegend. Die Synopsis zeigt die nachstehende Tabelle:

Der Jugendschutz und der Schutz vor Straftaten sind in Artikel 11 Abs. 2 GG alter sowie neuer Fassung gleichwertig geregelt.

Die in Art. GG verwendeten Formulierungen finden sich auch wörtlich in den Art. 87aGG und Art. 91 GG über den inneren Notstand und nahezu wörtlich in Art. 35 Absatz 2 GG im Falle der Bund-Länder-Hilfe in Notlagen. Über die materiellen Tatbestandsmerkmale hinaus sind rechtfertigende Eingriffe in die Freizügigkeit aus formeller Sicht durch Gesetz zu erlassen (Gesetzesvorbehalt).

Wehrpflicht, Sonderverpflichtungen (Artikel 12, 12a und 80a)

Mit den Notstandsgesetzen setzte die Gesetzgebung den Art. 12 GG nahezu wieder in seinen originalen Zustand zum Zeitpunkt seiner Verkündung zurück. Als Eingriffsermächtigung übernimmt Artikel Art. 12a Absatz 1 GG die Ermächtigung zur Wehrpflicht aus Art 73 Ziffer 1 GG alte Fassung mit Stand aus der Zeit der Wehrverfassung ab 1954 und gilt auch im Frieden. Art. 12a GG in den Grenzen von Art. 12 Abs. 2 GG (Verbot des Arbeitszwangs) ist neu entstanden und schränkt mit Wehrpflicht sowie Arbeitsverpflichtungen die Berufsfreiheit zu Teilen erheblich ein.

Als eigenständiges Grundrecht im Sinne einer Ausnahme normierte das Grundgesetz in Art. 4 Abs. 3 GG bereits von Anfang an das damals neuartige Recht, den Kriegsdienst zu verweigern. Die ungewöhnlich erscheinende Vorwegnahme des Schutzes vor erzwungenem Kriegsdienst bereits vor Einführung der Wehrpflicht 1956 wird als 'Vorsorge vor erneuten Militarismus' begriffen. Andere Thesen sehen dies als eine negative Vorwegnahme der späteren Wiederbewaffnung.

Mit der Einführung der Wehrpflicht wurde auch die verfassungsrechtliche Grundlage für den Zivildienst 1956 geschaffen. Das mit diesem Recht so notwendig gewordene Surrogat des Wehrdienstes ist der Zivildienst nach Art. 12a Absatz Satz 1 2 GG, der auch im Frieden abzuleisten ist. Seine Einführung ist auf 1960 datiert.

Unterschiedliche zwangsweise Arbeitsverpflichtungen finden sich in Art. 12a Absatz 3 bis 6 GG. Absatz 3 regelt ausdrücklich die zwangsweise Verpflichtung für Aufgaben insbesondere im Umfeld von Streitkräften oder Polizei für nicht herangezogene wehrpflichtige Männer. Absatz 3 gilt grundsätzlich im Verteidigungsfall. Absatz vier schuf die Möglichkeit, Frauen im engen Rahmen zwangsweise zur Arbeit zu verpflichten. Der folgende Absatz 5 erlaubt Arbeitsverpflichtungen unter Voraussetzungen bereits Spannungsfall. Die nachstehende Tabelle zeigt die Synopsis:

Art. 12a Absatz 6 GG öffnet das Tor zu sehr einschneidenden Einschränkungn und kann fallweise das Recht zur Kündigung des Arbeitsplatzes aufheben, im Detail normiert in § 6 und § 7 des Gesetzes zur Sicherstellung der Arbeit (ASG). Das kritisierten die Gewerkschaften fundamental, insbesondere weil die Arbeitsämter als mögliche Rekrutierungsstelle herangezogen werden können. Im Entwurf des § 31 ASG wurde auch die Kasernierung von Arbeitnehmern erwogen.

Rechtsweggarantie (Art. 19 GG)

Im Rahmen der Notstandsgesetze hat der Staat die Handhabe, bestimmte Überwachungen heimlich durchzuführen, auch wenn es üblich ist, dass jeder Bürger das Recht hat, dagegen vor Gericht zu klagen (Rechtsweggarantie). Technisch wurde diese Ausnahme erreicht, indem Artikel 19 GG Absatz 4 erweitert wurde (neuer Satz 3), der die Rechtswegegarantie für den Fall der Überwachung aushebelt. Für alle anderen Tatbestände bleibt die Rechtsweggarantie aufrecht, Art. 19 Absatz 2 GG (Wesensgehaltsgarantie) blieb von den Notstandsgesetzen unberührt und gilt bis heute unverändert.

Die rechtssystemaische Umsetzung erfolgte wie nachstehend: In Artikel 19 Absatz 4 (Rechtsweggarantie) wurde folgender dritter Satz hinzugefügt: „Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.“ Satz 1 und 2 des Absatzes entsprechen auch heute noch Art. 19 GG, seiner Ursprungsfassung. Damit wird die Änderung von Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG abgesichert. Also wird klargestellt, dass Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG in Bezug auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 eine Ausnahme ist.

Die Ausnahme von der Rechtsweggarantie ist in Ermangelung einer Notstandslage nicht auf diese beschränkt, sondern sie kann auch in Friedenszeiten Anwendung finden.

Grundgesetz ab 1948

Die Urfassung des Grundgesetzes normierte nur verstreute Krisenmechanismen, materialisiert im Bundeszwang des Art. 37 GG, sowie dem bis heute unverändert gültigen Gesetzgebungsnotstand des Art. 81 Abs. 1 GG und in Art. 91 einen Notweg zum länderübergreifenden Einsatz der Polizei.

Das weit gedachte Notrecht des Verfassungskonvents umfasste in Art. 111 weitreichende legislative Befugnisse der Bundesregierung und Kompetenzen betroffener Länder zu Notverordnungen, einen Bundeszwang in Artikel 115 eingeschlossen. Dieses gedachte Notrecht wurde vom Parlamentarischen Rat nach sehr eingehender Debatte "kurz vor Verabschiedung des Grundgesetzes" gestrichen.

Mit Ende des Besatzungsstatuts 1955 erhielt der Bund eine erweiterte Gesetzgebungszuständigkeit für die Verteidigung und die Möglichkeit, eine Wehrpflicht einzuführen. 1956 kam die sogenannte Wehrverfassung für den Fall einer Bedrohung der Bundesrepublik durch einen bewaffneten Angriff von außen hinzu. Zu Verteidigungszwecken war die Bundesrepublik bereits im Jahr 1955 der NATO und der Westeuropäischen Union (WEU) beigetreten.

Als Aufgabe an den Gesetzgeber verblieb letztlich die Normierung des Gemeinsamen Ausschusses, Regeln zum Einsatz der Bundeswehr im Inneren und eben besondere Vorschriften für den Fall von Naturkatastrophen.

Entwürfe 1960 bis 1967

Im April 1960 legte der damalige Bundesinnenminister Gerhard Schröder einen ersten Entwurf eines Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes vor.BT-Drs. 3/1800

Die sich anschließende Debatte machte das Spannungsfeld deutlich, in dem sich die Notstandsregelungen bewegten: einerseits dem Bedürfnis nach einer flexiblen und unkomplizierten Handhabung der Staatsmacht und andererseits dem Bestreben des demokratischen Rechtsstaates, die Staatsmacht durch vielfältige ineinander verwobene Sicherungen an zu starken Eingriffen in die individuelle Freiheit zu hindern. Zugleich wollte man einerseits eine unbestimmte Generalklausel wie das Notverordnungsrecht in Art. 48 WRV vermeiden, andererseits bargen detaillierte, der Staatsgewalt enge Grenzen setzende Ausnahmeregelungen die Gefahr, dass sich die vorgefundene Realität im Einzelfall nicht mehr unter diese Normen subsumieren lassen.

Dem nicht verabschiedeten Entwurf von Schröder folgte nach der Bundestagswahl 1961 ein Entwurf des nachfolgenden Bundesinnenministers Hermann Höcherl (CSU) im Januar 1963 in BT-Drs. 4/891.

Ernst Benda (CDU), damals Berichterstatter des Rechtsausschusses des Bundestages, legte im Mai 1965 als Ergebnis weiterer Ausschussberatungen einen schriftlichen Bericht zum Entwurf von 1963 vor, sie ist niedergelegt in der BT-Drs. 4/394.

Insbesondere die Entwürfe bis 1965 sahen eine Ausweitung der Macht der Exekutive vor und fanden nicht die notwendige Mehrheit im Parlament. Die folgenden Entwürfe stärkten die Rechte des Bundestages sowie des Bundesverfassungsgerichts zu Lasten etwaiger Sondervollmachten der Exekutive. Die endgültige Fassung verbietet Neuwahlen sowie die Auflösung des Bundestages und sieht so die stete parlamentarische Kontrolle der Exekutive im Notstand vor. Unbeeindruckt vom engen Austausch der SPD mit dem Bundesminister des Innern seit 1962 lehnte die SPD bis 1965 im Bundestag die Gesetzgebung dazu ab.

Den Ausdruck „Zustand der äußeren Gefahr“ behielt auch der Entwurf von 1965, laut BT-Drs. 5/3494, Seite 4. Für den ‚inneren Notstand‘ blieb es dagegen bei der Formulierung in Artikel 91. Hingegen fand das Wort „Notstand“ im vorgeschlagenen Gesetzestext nie Verwendung. Das Wort „Notgesetz“ findet sich in Erörterungen zu Art. 115 GG BT-Drs. 4/891, Seite 2 oder bei Art 115 e GG BT-Drs. 4/3494, Seite 5. Auch in der heutigen Fassung des Grundgesetzes kommt „Notstand“ nur in zwei Artikeln notstandsfremd vor: dem Gesetzgebungsnotstand in Art. 81 GG und historisch überholt in Art. 135a Absatz 1, Ziffer 3 GG.

Endfassung von 1968

Die dann im Jahr 1965 verabschiedeten einfachgesetzlichen Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze sind die Brücke von der Historie zur tatsächlich verwirklichten Gesetzgebung. Sie dienen unter anderem der zivielen Organisation der Bevölkerung und der Versorgung der Streitkräfte im Krieg oder im Vorkrieg. Sie enthalten vor allem Ermächtigungsgrundlagen zum Erlass von Rechtsverordnungen. Ein Beispiel ist das Wirtschaftssicherstellungsgesetz vom 24. August 1965.

In den Bundestag eingebracht und beraten wurde nach der Bundestagswahl 1965 der Entwurf von Bundesinnenminister Paul Lücke (CDU) mit Bezug auf die Stabsübung Fallex 66. Er berücksichtigte die Beratungsergebnisse der Zwölfer-Kommission mit Vertretern aus jeder Partei des Bundestages und Vertretern des Bundesrates.

Positionen der Großen Koalition

Nach Ende des Kabinett Erhard II wegen Rücktritts der FDP-Minister verfügte die Große Koalition aus CDU/CSU und SPD unter Kanzler Kiesinger (CDU) ab 1966 über die notwendige Zweidrittelmehrheit und sah die Notstandsgesetze als notwendig an. Vizekanzler Willy Brandt (SPD) bezeichnete die Notstandsgesetze als erforderliche Vorsorgegesetzgebung, übereinstimmend mit Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger (CDU). Die Begründungen der beiden Politiker in der Sitzung des Deutschen Bundestag vom 30. Mai 1968 lauten wie folgt

„…Staates Vorsorgen trifft und letztlich dazu verpflichtet ist. Ich …kann gar nicht darüber diskutieren, ob eine Vorsorgegesetzgebung erforderlich ist… Die Tiefe und die Leidenschaftlichkeit der Auseinandersetzungen… haben gezeigt, wie empfindlich das demokratische Wesen reagiert.“

– Willy Brandt (SPD)

„Es ist nicht wahr, daß diese Entwürfe dem Geist und Sinn des Grundgesetzes widersprächen. Wahr ist vielmehr, daß sie eine notwendige Ergänzung des Grundgesetzes aus seinem Geist und Sinn darstellen.“

– Kurt Georg Kiesinger (CDU)

Kanzler Kiesinger und Vizekanzler Brandt verteidigten die Gesetzgebung gegenüber dem zivilgesellschaftlichen Widerstand (abwertend: ziviler Ungehorsam) in seiner Rede vor dem Parlament wie folgt:

„Ich bin davon überzeugt, daß jeder auch nur entfernt ausdenkbare Versuch zu einem Mißbrauch der Notstandsgesetze auf unseren leidenschaftlichen Widerstand stoßen würde. […] Wer einmal mit dem Notstand spielen sollte, um die Freiheit einzuschränken, wird meine Freunde und mich auf den Barrikaden zur Verteidigung der Demokratie finden, und dies ist ganz wörtlich gemeint.“

– Willy Brandt (SPD)

„Nicht eine politische oder militärische Diktatur, sondern ihre Verhinderung auch für den Fall der äußeren Gefahr ist doch das Ziel dieser Gesetze!“

– Kurt Georg Kiesinger (CDU)

Einen weiteren zentralen Sinn der Notstandsgesetze hat die Debatte allenfalls am Rande thematisiert: dass die deutsche Demokratie im Falle eines überraschenden Krieges oder einer schweren Krise die Möglichkeit hat, die Katastrophe abzuwehren und anschließend unverzüglich zur verfassungsmäßigen Ordnung nach Art. 115l GG zurückzukehren (Resilienz). Das ist im Sinne des status quo ante bellum, eine im Ersten und Zweiten Weltkrieg mit Erfolg gelebte Verfassungspraxis in historisch gefestigten Demokratien wie den USA und dem Vereinigten Königreich.

Abstimmung Bundesrat und Bundestag

• 384 (darunter Herwart Miessner als einziger FDP-Abgeordneter) + 20 West-Berliner Abgeordnete für den Gesetzentwurf
• 100 Abgeordnete (davon 53 der [insgesamt 202] SPD-Abgeordneten und 46 der [insgesamt 48] FDP-Abgeordneten sowie Max Schulze-Vorberg [CSU]) + 1 West-Berliner Abgeordneter (William Borm [FDP]) dagegen;
• 1 Abgeordneter (Günther Müller [SPD]) + 1 West-Berliner Abgeordneter (Franz Neumann [ebenfalls SPD]) enthielten sich,
• was heißt, dass 11 Abgeordnete sich an der Abstimmung nicht beteiligten.

Der Bundesrat stimmte der Regierungsvorlage mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen am 14. Juni 1968 zu.

Erlöschen alliierter Vorbehaltsrechte

Die Außenpolitik der 1949 gegründeten Bundesrepublik nahmen die Alliierten nach dem Besatzungsstatut selbst wahr. 1951 erfolgte die erste Lockerung, das Außenministerium wurde wieder errichtet. Infolge des Koreakrieges wurde die militärische Eigenständigkeit der Bundesrepublik notwendig. Der Deutschlandvertrag trat als Teil der Pariser Verträge 1955 in Kraft, die Bundesrepublik erlangte weitgehende Souveränität.

Die Alliierten behielten sich Reserverechte vor: Notstand und insbesondere militärische Handlungsfähigkeit unter Konsultation der Bundesregierung, im Vertrag auf Artikel 5 Absatz 1. Der folgende Absatz 2 bot der Bundesrepublik die Möglichkeit, die verbliebenen alliierten Reserverechts abzulösen, wenn der Bundestag die Notstandslagen eigenständig normiert, hierzu die Berichterstattung im Parlament:

Zum Abschluss des langjährigen Gesetzgebungsverfahrens, wenige Tage vor Verabschiedung der das Grundgesetz ändernden Bestimmungen über den Notstand am 27. Mai 1968 erklärte die Botschaft der USA ihr Einverständnis wie folgt:

Entsprechende Erklärungen gaben auch die britische und die französische Botschaft ab. Die übrigen Sonderrechte der Westmächte aus dem Deutschlandvertrag endeten allerdings endgültig erst 1991 nach der Ratifikation des Zwei-plus-Vier-Vertrags, der wegen der Wiedervereinigung nötig wurde, nachdem sie bereits zum 3. Oktober 1990 suspendiert worden waren.

Gegenwart nach 1968

Folgende Beispiele der früheren Rezeption und Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu den Notstandsgesetzen zeigen die Gesetzesanwendung seit Erlass der Vorschriften 1968:

• Im Frieden stellte das Bundesverfassungsgericht den Einsatz der Bundeswehr unter Parlamentsvorbehalt („Parlamentsheer“), insbesondere in seiner Entscheidung zu den Auslandseinsätzen 1994, auch out of area-Einsätze genannt.

• Im Jahre 2006 präzisierte das Bundesverfassungsgericht in seinem Luftsicherheitsbeschuss 2005 das Objektprinzip als zentrales Beurteilungskriterium für die Einhaltung oder Verletzung der Menschenwürde

Parallele zur Weimarer Republik

Die mit äußerster Härte und Verbitterung geführte öffentliche Auseinandersetzung erklärte sich unter anderem mit den Erfahrungen aus der Weimarer Republik. Das Stichwort gesetzlicher Notstand galt im Nachkriegsdeutschland als historisch vorbelastet. Der Notverordnungsartikel 48 der Weimarer Verfassung beinhaltete zwar einen Rest an parlamentarischer Kontrolle, aber praktisch gestattete er den Reichspräsidenten Friedrich Ebert und Paul von Hindenburg, Grundrechte außer Kraft zu setzen, was sich am Ende mit der Ernennung Adolf Hitlers zum Reichskanzler und Hindenburgs sog. Reichstagsbrandverordnung als verhängnisvoll herausgestellt hatte. Es bestand zudem die Befürchtung, die Notstandsgesetze seien ein neues Ermächtigungsgesetz, da die Große Koalition unter Kanzler Kurt Georg Kiesinger über eine verfassungsändernde 2/3-Mehrheit verfügte ohne nennenswerte parlamentarische Opposition.

Kontinuität des Nationalsozialismus

1960 begann man sich öffentlich gewahr zu werden, dass viele Beamte in leitender Position bereits im nationalsozialistischen Staat an gleicher oder ähnlicher Stelle gedient haben. Ein prominentes Beispiel war der Politiker Schröder, nicht identisch mit dem gleichnamigen späteren Bundeskanzler. Statistiken zufolge waren etwa zwei Drittel der leitenden Beamten des Bundesinnenministeriums Mitglieder der NSDAP, ohne Untersuchung des Parteiranges der Betroffenen. Im Mai 1968 hatte zudem Eduard Dreher, ehemaliger NS-Staatsanwalt am Sondergericht Innsbruck und seit 1951 Ministerialbeamter im Bundesjustizministerium, mit Erarbeitung des Einführungsgesetzes zum Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (EGOWiG) und der heimlichen Verfolgungsverjährung von NS-Verbrechen für einen Justizskandal gesorgt.

Mangels Erfahrung mit zivilgesellschaftlichem Protest existierten in der höheren Beamtenschaft tiefsitzende Ängste vor Straßenprotesten als einer unmittelbaren Gefahr für den Staat und die öffentliche Ordnung. Zum Teil ist deren Ablehnung als Lehre aus dem Chaos der Weimarer Zeit entschuldbar, nicht aber die Hauptmotivation: die innere Gleichsetzung des Protests als Aufruhr und die rückwärtsgewandte Sehnsucht nach einer Ordnung des autoritären Staates. Nach dessen Logik wäre gegen Straßenproteste nicht nur polizeilich vorzugehen, sondern sie seien auch mit militärischer Gewalt durch die Bundeswehr niederzuschlagen.

Sternmarsch auf Bonn

In Sorge vor der Rückkehr zu einem autoritären Machtstaat opponierten das Kuratorium „Notstand der Demokratie“ sowie die Studentenbewegung mit SDS und LSD gegen das Gesetzesvorhaben. Von Seiten der Gewerkschaften gab es gleichermaßen erheblichen zivilgesellschaftlichen Widerstand. Die Ziele beider Gruppen, Gewerkschaften und studentischen APO, deckten sich aber auf nur den ersten Blick. Über das Binnenverhältnis der studentischen und gewerkschaftlichen Protestteile zueinander schreibt die Bundeszentrale für politische Bildung wie folgt:

Infolgedessen kam es am 11. Mai 1968 zu zwei unabhängig voneinander organisierten Demonstrationen, zwar am gleichen Tag, aber mit unterschiedlichen Zielen:

• In einem Sternmarsch nach Bonn demonstrierten am 11. Mai 1968 etwa 40.000 Teilnehmer gegen die Notstandsgesetze, die sie summarisch als zu weit gehende Suspensionen der Grundrechte ansahen. Organisator waren das Kuratorium „Notstand der Demokratie“ und die Kampagne für Demokratie und Abrüstung.
• Am selben Tag demonstrierten auf der Kundgebung des DGB 15.000 Menschen in Dortmund mit deutlich konkreterer Zielsetzung, unter anderem zur Verteidigung des Streikrecht nach Art. 9 des GG auch im äußeren Notstand.

Auf diesen nachdrücklichen Widerstand der Gewerkschaften hin garantiert Art. 9 Absatz 3 GG das Recht auf Streik im Grundgesetz. In Satz 3 ist das Recht eingeschlossen, auch im Notstand Gewerkschaften zu bilden.

Vor Verabschiedung 1968

• Bibliographie zum Notstandsrecht, herausgegeben von der Wissenschaftlichen Abteilung des Deutschen Bundestages, 2. Aufl., September 1967.
• Dieter Sterzel (Hrsg.): Kritik der Notstandsgesetze – Mit dem Text der Notstandsverfassung. edition suhrkamp 321, Frankfurt am Main 1968.
• Tocqueville, Alexis de: Democracy in America. 2, Book 4, chapter IV. Longman, London 1848 (englisch, Volltext [Wikisource]). 

Nach Verabschiedung 1968

• Limbach, Jutta; Herzog, Roman; Grimm Dieter: Die Deutschen Verfassungen 1849–1949 (Faksimile), Verlag C.H. Beck, München 1999.
• Krenzler, Michael: An den Grenzen der Notstandsverfassung. Ausnahmezustand und Staatsnotrecht im Verfassungssystem des Grundgesetzes. Duncker & Humblot, Berlin 1974, ISBN 3-428-03071-0. Permalink.
• Lohse E. und Contag E.: Das Siebzehnte Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes. Eine synoptische Darstellung des Werdegangs der Notstandsverfassung. Beilage zum BAnz. Nr. 228 vom 6. Dezember 1968.
• Schneider, Michael: Demokratie in Gefahr? Der Konflikt um die Notstandsgesetze: Sozialdemokratie, Gewerkschaften und intellektueller Protest (1958–1968). Bonn 1986.
• von Münch, Ingo und Mager, Ute: Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht unter Berücksichtigung der europarechtlichen Bezüge. 7. Auflage, W. Kohlhammer Verlag, Stuttgart 2009, ISBN 978-3-17-020786-8.
• Ladiges, Manuel: Reichweite des Verteidigungsbegriffs. Humboldt-Universtität, Juristische Fakultät, Humboldt-Forum. Berlin, 2009. Download
• Sperno, Boris: Notstand der Demokratie. Der Protest gegen die Notstandsgesetze und die Frage der NS-Vergangenheit. Klartext, Essen 2008, ISBN 978-3-89861-962-2.
• Wahsner, Rodrich: Erfassung und Integration als System. Militärische und zivile Dienstpflichten in der Bundesrepublik (Art. 12a GG). Köln 1972, mit Doppelung nach DNB-DNB 730060748
• Werkentin, Falco: Die Restauration der deutschen Polizei. Innere Rüstung von 1945 bis zur Notstandsgesetzgebung. Campus-Verlag, Frankfurt am Main 1984, ISBN 3-593-33426-7.

Nach 2010

• Deutscher Bundestag, wissenschaftlicher Dienst (Hrsg.): Regelungen zum Staatsnotstand in Deutschland. Berlin 25. Mai 2023 (bundestag.de [PDF]). 
• Daun, Anna; Freudenberg, Dirk und Jäger, Thomas: Politisches Krisenmanagement. Band 2. Springer, Berlin 2018, ISBN 978-3-658-20811-0. 
• Diebel, Martin: Die Stunde der Exekutive. Das Bundesinnenministerium im Konflikt um die Notstandsgesetzgebung 1949–1968. Wallstein, Göttingen 2019, ISBN 978-3-8353-3461-8, S. 215. 
• Fuchs, Peter (RA): Rechtsvergleichende (synoptische) Datenbank LEXETIUS. Darmstadt 2026 (lexetius.com). 
• Eisentraut, Niklas; Botta, Jonas; Gebhard, Friederike; Ruschemeier, Hannah: Open-Access-Kommentar zum Grundgesetz. Hrsg.: Deutsches Zentrum für Hochschul- und Wissenschaftsforschung. Hannover 23. Mai 2026 (oa-kommentar.de). 
• Anna-Bettina Kaiser: Ausnahmeverfassungsrecht. Mohr Siebeck, Tübingen 2020, ISBN 978-3-16-156412-3, S. XV,416. 
• Ingo Münch von: Grundgesetz-Kommentar. Hrsg.: Jörn Axel Kämmerer; Markus Kotzur. 8., neub. Auflage. Band 1: Präambel bis Art. 69. C.H. Beck, München 2025, ISBN 978-3-406-81841-7. 
• Birgit Schäfer: Das Recht des Ausnahmezustands im Rechtsvergleich. Deutschland: Ungenutztes Notstandsrecht und Integration des Ausnahmefalls in das einfache Recht. Hrsg.: Wissenschaftlicher Dienst des EP, Vergleichendes Recht. Brüssel Mai 2020, S. IV, 35 (PDF-Datei). 
• Christoph Schulte-Bunert: Grundrechtsschutz und Verteidigungsauftrag. Duncker & Humblot, Berlin 2013, ISBN 978-3-428-13911-8, S. 242. 
• Helge Sodan (Hrsg.): Grundgesetz für jeden. 5., überarb. Auflage. C.H. Beck, München 2024, ISBN 978-3-406-81603-1 (grundgesetz-fuer-jeden.de). 
• Matthew Stibbe: From the Wartime State of Siege to Weimar’s Early Years. Parliamentarism and States of Emergency in Germany, 1914–1924. In: First World War Studies. Band 14, Nr. 1, 2023, S. 91–113, doi:10.1080/19475020.2024.2307050. 
• Thielbörger, Pierre; Behlert, Benedikt: COVID-19 und das Grundgesetz. Zur Tauglichkeit des verfassungsrechtlichen „Immunsystems“. Hrsg.: Verfassungsblog. Berlin 2020, doi:10.17176/20200319-123218-0 (Blogbeitrag).