Il legame reale (in inglese real link o genuine link; talvolta detto anche «legame effettivo» o «legame autentico») è un criterio elaborato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE), in forza del quale uno Stato membro ospitante può esigere che un cittadino dell'Unione proveniente da un altro Stato membro dimostri un certo grado di integrazione nella propria società (o, a seconda del tipo di prestazione, un collegamento con il proprio mercato del lavoro) prima di concedergli determinati vantaggi o prestazioni sociali.
Funge da contrappeso al principio della parità di trattamento tra i cittadini dell'Unione: la Corte ha affermato che lo status di cittadino dell'Unione è destinato ad essere lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri, ma ha ammesso al tempo stesso che gli Stati ospitanti hanno un interesse legittimo a prevenire l'uso abusivo dei propri sistemi di assistenza e il cosiddetto «turismo sociale». Il criterio consente così di distinguere tra il cittadino europeo integrato nella società ospitante e chi vi si trova soltanto di passaggio.
Non è un concetto previsto in quanto tale dai Trattati, ma una costruzione giurisprudenziale sviluppatasi caso per caso a partire dall'inizio degli anni Duemila, dapprima in materia di prestazioni di inserimento lavorativo e di aiuti agli studenti, e poi con riguardo ad altri vantaggi sociali.
Il punto di partenza è il divieto di discriminazione in base alla nazionalità sancito dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (art. 18 TFUE), combinato con i diritti di cittadinanza e di libera circolazione e soggiorno (artt. 20 e 21 TFUE). Nel diritto derivato, la Direttiva 2004/38/CE sancisce il diritto alla parità di trattamento dei cittadini dell'Unione che soggiornano legalmente in un altro Stato membro (art. 24, par. 1) e prevede alcune deroghe: lo Stato ospitante non è tenuto a concedere il diritto a prestazioni di assistenza sociale durante i primi tre mesi di soggiorno, né a concedere aiuti di mantenimento agli studi, sotto forma di borse di studio o di prestiti, a persone diverse dai lavoratori subordinati o autonomi (o da coloro che mantengono tale status o dai loro familiari) prima dell'acquisizione del diritto di soggiorno permanente (art. 24, par. 2).
Il legame reale opera, pertanto, nello spazio lasciato da queste disposizioni: quando lo Stato ospitante subordina un vantaggio a un requisito (residenza pregressa, studi compiuti, ricerca effettiva di lavoro) che di fatto penalizza i cittadini di altri Stati membri, la Corte verifica se esso persegua il legittimo obiettivo di accertare l'integrazione del richiedente e se sia proporzionato.
Nella sentenza Grzelczyk (2001) la Corte ha affermato che lo status di cittadino dell'Unione è destinato ad essere lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri, che consente a coloro che si trovano nella medesima situazione di ottenere, indipendentemente dalla cittadinanza, il medesimo trattamento giuridico. Su tale base, nella sentenza D'Hoop (2002) la Corte ha esaminato il caso di una cittadina belga che aveva compiuto gli studi secondari in Francia e alla quale il Belgio aveva negato l'indennità di disoccupazione giovanile (allocation d'attente) spettante a chi cerca il primo impiego; la Corte ha ammesso che uno Stato voglia accertarsi dell'esistenza di un legame reale tra il richiedente e il mercato geografico del lavoro interessato, ma ha ritenuto che la condizione controversa non potesse essere giustificata in tal modo.
Nella sentenza Collins (2004), relativa all'indennità britannica per le persone in cerca di lavoro (Jobseeker's Allowance), la Corte ha dichiarato che può essere considerato legittimo che uno Stato conceda tale prestazione soltanto dopo aver potuto accertare l'esistenza di un legame reale tra chi è in cerca di lavoro e il mercato del lavoro di tale Stato. Nella sentenza Ioannidis (2005) ha ribadito la legittimità di tale obiettivo, ma ha ritenuto che esigere il conseguimento del diploma di istruzione secondaria nello Stato erogante fosse una condizione troppo generale per dimostrare il legame. La Corte ha inoltre precisato che l'esistenza del legame con il mercato del lavoro può essere accertata, in particolare, mediante la ricerca effettiva e reale di un'occupazione nello Stato ospitante per un periodo ragionevole. Nella sentenza Prete (2012) la Corte è tornata ad occuparsi dell'indennità belga per i giovani in cerca di primo impiego.
Nella sentenza Bidar (2005), uno studente francese che aveva risieduto e compiuto gli studi secondari per tre anni nel Regno Unito aveva chiesto un aiuto di mantenimento per i suoi studi universitari. La Corte ha dichiarato che è legittimo che uno Stato conceda tale aiuto solo agli studenti che abbiano dimostrato un certo grado di integrazione nella sua società, che non si può esigere da questi un legame con il mercato del lavoro e che l'integrazione può ritenersi dimostrata da una residenza di una certa durata; tuttavia, la normativa britannica, impedendo a uno studente straniero di ottenere lo status di residente «stabilito», rendeva impossibile dimostrare l'integrazione quale che fosse la sua situazione reale, ed è stata pertanto dichiarata contraria al diritto dell'Unione.
Nella sentenza Förster (2008) la Grande Sezione ha ritenuto adeguato e non eccessivo, al fine di garantire tale integrazione, il requisito di cinque anni di residenza ininterrotta pregressa per accedere a una borsa di mantenimento. La dottrina ha rilevato che questa sentenza costituisce un'eccezione alla valutazione individuale del legame, e che ha di fatto creato una presunzione di integrazione dopo cinque anni di residenza legale. Nella sentenza Commissione/Paesi Bassi (C-542/09, 2012), invece, la Corte ha giudicato troppo esclusivo il requisito di aver risieduto per tre degli ultimi sei anni al fine di esportare l'aiuto all'estero, trattandosi di una discriminazione indiretta che penalizzava, tra gli altri, i figli dei lavoratori frontalieri.
La dottrina del legame reale è stata applicata anche all'esportazione degli aiuti da parte dello stesso Stato di cittadinanza. Nella sentenza Prinz e Seeberger (2013), relativa a borse di studio tedesche per studiare in un altro Stato membro, la Corte ha ricordato che la prova richiesta per dimostrare il legame reale di integrazione non deve essere troppo esclusiva né attribuire un peso eccessivo a un elemento che non sia necessariamente rappresentativo del grado reale ed effettivo di collegamento.
Nella sentenza Commissione/Austria (C-75/11, 4 ottobre 2012), la Commissione europea aveva contestato il fatto che l'Austria riservasse, in linea di principio, le tariffe ridotte per i trasporti pubblici agli studenti i cui genitori percepivano assegni familiari austriaci. La Corte ha dichiarato che l'Austria era venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 18, 20 e 21 TFUE e dell'art. 24 della direttiva 2004/38/CE. Dal ragionamento della Corte si evince che le tariffe ridotte non potevano essere qualificate come borsa di studio o prestito e ricadevano pertanto al di fuori della deroga di cui all'art. 24, par. 2, della direttiva; quanto al legame reale, la Corte ha ricordato che la prova richiesta non deve essere troppo esclusiva né favorire indebitamente un elemento che non rifletta necessariamente il grado reale di collegamento tra il richiedente e lo Stato in cui studia, richiamando le sentenze D'Hoop e Stewart. L'avvocato generale Kokott aveva sottolineato che il grado di integrazione esigibile non può essere determinato in modo uniforme per tutte le prestazioni e va graduato in funzione della loro importanza.
La sentenza Commissione/Paesi Bassi (C-233/14, 2 giugno 2016) riguardava l'aiuto per le spese di trasporto degli studenti olandesi. La Corte ha respinto integralmente il ricorso della Commissione e ha sottolineato che il sistema olandese era diverso da quello esaminato nella causa Commissione/Austria, poiché le tariffe austriache non erano collegate al finanziamento degli studi.
A partire dal 2013 la Corte ha spostato il baricentro dell'analisi verso la stessa direttiva 2004/38/CE. Nella sentenza Dano (2014) ha dichiarato che i cittadini economicamente inattivi possono invocare la parità di trattamento per accedere a determinate prestazioni sociali solo quando il loro soggiorno nello Stato ospitante rispetta i requisiti della direttiva, e che gli Stati possono negarle a chi esercita la libera circolazione al solo scopo di ottenere l'assistenza sociale. Nella sentenza Alimanovic (2015) la Corte ha ammesso l'esclusione automatica dalla prestazione di sussistenza per chi aveva perso la qualità di lavoratore, senza richiedere una valutazione individuale, ritenendo che la stessa direttiva tenga già conto di fattori relativi alla situazione personale del richiedente; tale posizione contrastava con la sentenza Brey (2013), che aveva invece richiesto una valutazione individuale. L'avvocato generale Wathelet aveva proposto, al contrario, che tali persone in cerca di lavoro potessero dimostrare un «legame reale» con lo Stato ospitante. Nella sentenza García-Nieto (2016) la Corte ha avallato l'esclusione dell'assistenza di sussistenza durante i primi tre mesi di soggiorno.
Una parte della dottrina ritiene che, dopo queste sentenze, la valutazione del legame reale abbia ceduto terreno a un approccio fondato sulla regolarità del soggiorno ai sensi della direttiva.
| Causa | Data | Ambito | Contributo principale |
|---|---|---|---|
| D'Hoop (C-224/98) | 11 luglio 2002 | Indennità di disoccupazione giovanile | Legittimità del legame con il mercato del lavoro; condizione troppo esclusiva |
| Collins (C-138/02) | 23 marzo 2004 | Indennità per persone in cerca di lavoro | Ammette di esigere un legame reale con il mercato del lavoro |
| Bidar (C-209/03) | 15 marzo 2005 | Aiuto di mantenimento agli studenti | Grado di integrazione nella società; non si può esigere un legame con il mercato del lavoro |
| Ioannidis (C-258/04) | 15 settembre 2005 | Indennità di disoccupazione giovanile | Obiettivo legittimo, ma condizione troppo generale |
| Förster (C-158/07) | 18 novembre 2008 | Borsa di mantenimento | Cinque anni di residenza pregressa: requisito ammissibile |
| Vatsouras e Koupatantze (C-22/08 e C-23/08) | 4 giugno 2009 | Prestazioni per persone in cerca di occupazione | Legame accertabile, in particolare, mediante la ricerca effettiva di lavoro per un periodo ragionevole |
| Commissione/Paesi Bassi (C-542/09) | 14 giugno 2012 | Esportazione di aiuti | Tre anni di residenza su sei: requisito troppo esclusivo |
| Commissione/Austria (C-75/11) | 4 ottobre 2012 | Tariffe di trasporto | Inadempimento; la prova del legame non deve essere troppo esclusiva |
| Prinz e Seeberger (C-523/11 e C-585/11) | 18 luglio 2013 | Esportazione di borse di studio da parte dello Stato di origine | Applicazione dello stesso criterio di prova non esclusiva |
| Dano (C-333/13) | 11 novembre 2014 | Assistenza sociale | Parità di trattamento subordinata al soggiorno conforme alla direttiva |
| Alimanovic (C-67/14) | 15 settembre 2015 | Assistenza sociale | Esclusione senza valutazione individuale |
| Commissione/Paesi Bassi (C-233/14) | 2 giugno 2016 | Aiuto per i trasporti degli studenti | Ricorso respinto |
La giurisprudenza non fissa un elenco chiuso di elementi e richiede che i criteri nazionali siano adeguati e non vadano oltre quanto necessario per accertare l'integrazione. Tra gli elementi che la Corte ha preso in considerazione figurano:
Quanto ai limiti, la Corte ha indicato che la prova non può essere troppo esclusiva né attribuire un peso eccessivo a un unico elemento non necessariamente rappresentativo del grado reale di collegamento, e che, per gli studenti, non si può esigere un legame con il mercato del lavoro dello Stato ospitante. La dottrina sottolinea inoltre che, in generale, le autorità nazionali devono procedere a una valutazione caso per caso delle circostanze personali del cittadino, fatta eccezione per la sentenza Förster.
Charlotte O'Brien ha sostenuto che il legame reale non è un'alternativa alla solidarietà nazionale, bensì un suo adattamento, che le permette di resistere alle esigenze della libera circolazione. Altri autori hanno esaminato il modo in cui la Corte cerca di rispettare i principi alla base dei sistemi nazionali di welfare, in particolare la solidarietà sociale, imponendo al tempo stesso agli Stati il rispetto del diritto dell'Unione, oppure hanno chiesto di conferire maggiore contenuto al criterio dopo la sentenza Prinz e Seeberger. Quanto alla sentenza Förster, è stato affermato che essa ha implicitamente instaurato una «presunzione di integrazione» a partire da cinque anni di residenza legale.
Il «legame reale» del diritto dell'Unione non va confuso con il requisito del «legame effettivo» (genuine link) tra una persona e lo Stato che le attribuisce la cittadinanza, enunciato dalla Corte internazionale di giustizia nel caso Nottebohm (1955) a proposito dell'opponibilità della nazionalità ai fini della protezione diplomatica. Nel primo caso, il legame è richiesto al cittadino già riconosciuto come tale per l'accesso a un vantaggio concreto in uno Stato diverso dal proprio; nel secondo, è in discussione la validità internazionale della stessa cittadinanza.
I due significati si sono avvicinati negli ultimi anni. Nella causa Commissione/Malta (C-181/23), decisa dalla Grande Sezione il 29 aprile 2025, la Corte ha dichiarato che un regime nazionale che consente di acquisire la cittadinanza, e con essa la cittadinanza dell'Unione, su base commerciale e senza alcun legame effettivo con lo Stato membro interessato è contrario al diritto dell'Unione.