Funktionsindelat stabssystem är ett sätt att organisera en stab eller ett ledningsorgan genom att dela in stabsarbetet i funktioner med definierade ansvarsområden. Funktionerna betecknas ofta med ett nummer och, i många organisationer, en bokstav som anger stabstyp, organisatorisk nivå eller organisationstillhörighet.
En etablerad militär variant är det så kallade kontinentala stabssystemet, där staben delas in i numrerade funktioner. I internationella och Nato-anknutna militära staber förekommer exempelvis beteckningarna J1, J2, J3 och så vidare, där J står för joint, det vill säga en försvarsgrensgemensam stab. På andra militära nivåer används bland annat G-, S-, A- och M-beteckningar.
Principen har senare fått motsvarigheter i civila organisationer. I Sverige används olika former av funktionsindelade staber bland annat inom Polismyndigheten, länsstyrelser, civilområden, kommuner och delar av räddningstjänsten. Liknande funktionsorienterade och skalbara stabsmodeller används även i andra länder, bland annat i Norge.
Uttryck som funktionsindelad stab, funktionsindelad stabsmetodik, Nato-modellen, 1–9-modellen och Nato-strukturen förekommer i svenska styrdokument och utvärderingar. Begreppen är dock inte helt synonyma. Särskilt uttrycket Nato-modellen används inom svensk civil beredskap ofta om en funktionsindelning inspirerad av militär stabsorganisation, utan att organisationen därför tillämpar Natos fullständiga ledningssystem.
Funktionsindelade staber har historiska rötter i utvecklingen av moderna militära generalstaber under 1800-talet. I flera europeiska arméer utvecklades successivt särskilda stabsområden för bland annat planering, underrättelsetjänst, administration och försörjning. Det preussiska och senare tyska generalstabssystemet fick stort internationellt inflytande och bidrog till utvecklingen av professionella och specialiserade staber.
Det moderna numrerade system som ligger nära dagens G- och J-system utvecklades framför allt under första världskriget.
När USA:s expeditionsstyrka, American Expeditionary Forces, organiserades i Frankrike 1917 beslutade general John J. Pershing att anpassa staben efter det franska stabssystemet. Den amerikanska arméns historiska dokumentation anger att staben organiserades med funktionerna G-1 för administration, G-2 för underrättelsetjänst, G-3 för operationer, G-4 för logistik och senare G-5 för utbildning.
I amerikanska officiella historieskrivningar anges att G-beteckningarna hämtades från den franska arméns organisation. Systemet infördes därefter även i den amerikanska generalstaben efter kriget.
Denna utveckling bidrog till att etablera principen att samma nummer återkommande skulle representera ett visst funktionellt verksamhetsområde.
Försvarets forskningsinstitut (FOI) beskriver i rapporten Att leda brandbekämpning eller indirekt eld? – Analys av militära ledningssystems tillämpbarhet för kommunal räddningstjänst det kontinentala stabssystemet som en struktur som används inom stora delar av västvärlden på militärstrategisk och operativ nivå och i vissa fall även på taktisk nivå. Rapporten använder Försvarsmakten som nationellt exempel och Nato som internationellt exempel.
I systemet kombineras ett funktionsnummer med ett prefix som anger stabstyp eller ledningsnivå. FOI beskriver bland annat följande beteckningar:
| Prefix | Betydelse enligt FOI | Exempel |
|---|---|---|
| J | Operativ nivå, Joint | J1–J9 |
| A | Flygtaktisk nivå | A1–A9 |
| M | Marintaktisk nivå | M1–M9 |
| G | Marktaktisk nivå | G1–G9 |
| S | Förbandsnivå | S1–S9 |
FOI illustrerar exempelvis hur en flygtaktisk stab kan vara indelad i A1–A9 medan ett underordnat flygvapenförband kan använda S1–S9.
FOI beskriver således S1–S9 som förbandsnivåns beteckningar inom den kontinentala stabsstrukturen.
I ett funktionsindelat stabssystem organiseras stabsarbetet efter uppgift eller funktion i stället för efter den ordinarie organisationens administrativa avdelningar.
I den kontinentala militära modellen beskriver FOI funktionsområdena enligt följande:
| Funktion | Funktionsområde |
|---|---|
| 1 | Personal |
| 2 | Underrättelser och säkerhet |
| 3 | Operationer |
| 4 | Logistik |
| 5 | Planering |
| 6 | Samband |
| 7 | Övning och träning, främst på högre ledningsnivåer och inom produktionsorganisation |
| 8 | Ekonomi, främst på högre ledningsnivåer och inom produktionsorganisation |
| 9 | Civil-militär samverkan |
Utöver de numrerade funktionerna kan särskilda rådgivande funktioner, exempelvis juridik samt press- och informationstjänst, organiseras i anslutning till chefsfunktionen.
FOI beskriver även hur funktionsföreträdare i huvudsak samlas i specialiserade sektioner. En logistiksektion kan exempelvis samla personal med kompetens inom underhåll och försörjning. När en viss uppgift ska lösas kan personal från flera sektioner samtidigt sammanföras i tillfälliga grupper, exempelvis en planeringsgrupp.
Systemet kombinerar därmed en permanent funktionell hemvist med möjlighet till tvärfunktionellt arbete.
Nato använder en så kallad J-code structure inom sina gemensamma militära högkvarter.
Vid reformeringen av Natos militära kommandostruktur 2003 beslutades att Allied Command Operations högkvarter skulle övergå till en gemensam J-kodad indelning av stabsansvar och organisatorisk struktur. Nato angav som motiv bland annat ökad kompatibilitet mellan ledningsnivåer och effektivare arbetsflöden.
Natos J1–J9 överensstämmer i huvudsak med det kontinentala systemets funktionslogik. I AJP-3 beskrivs bland annat J1 personal, J2 underrättelser, J3 operationer, J4 logistik, J5 planering, J6 kommunikationssystem och J9 civil-militär samverkan.
AJP-3 anger samtidigt att högkvarter kan organisera ytterligare direktorat och specialistfunktioner utifrån uppdraget och att funktioner även kan kombineras, exempelvis J3 och J5.
J1–J9 ska därför inte förstås som nio obligatoriska och identiskt utformade avdelningar i varje Nato-högkvarter.
I Natos strategiska högkvarter har strategisk kommunikation introducerats som en ny J10-funktion. J10 ingår därmed inte i den historiskt etablerade J1–J9-indelningen.
I vissa tillämpningar förekommer även funktion 0.
Funktion 0 ingår inte i den klassiska J1–J9-strukturen och har ingen enhetlig internationell betydelse. Lokala organisationer kan använda 0-funktionen för exempelvis chefsstöd, dokumentation, stabsadministration, tekniskt stöd eller gemensamt stabs- och funktionsstöd.
Funktionsnumren har inte samma betydelse i alla organisationer. Likheten mellan olika funktionsindelade stabssystem ligger främst i organisationsprincipen, inte i att varje nummer alltid motsvarar exakt samma arbetsuppgifter.
Det kontinentala militära system som FOI beskriver utgör en viktig referenspunkt. Där motsvarar 1 personal, 2 underrättelser och säkerhet, 3 operationer, 4 logistik, 5 planering, 6 samband, 7 övning och träning, 8 ekonomi och 9 civil-militär samverkan.
I civila svenska tillämpningar har nummersystemet däremot ofta anpassats till respektive organisations uppgifter.
| Funktion | Kontinentalt militärt system | Polismyndigheten | Länsstyrelser | Exempel från kommunala modeller |
|---|---|---|---|---|
| 1 | Personal | Personaltjänst | HR/personal | Vanligen personal |
| 2 | Underrättelser och säkerhet | Underrättelser | Säkerhet | Ofta säkerhet |
| 3 | Operationer | Operativ samordning | Lägesbild | Exempelvis lägesbild eller genomförande/operativ ledning |
| 4 | Logistik | Logistik | Service | Vanligen logistik och resurser |
| 5 | Planering | Planering och analys | Analys | Exempelvis planering och analys eller kombinerad lägesbild, planering och analys |
| 6 | Samband | Tekniska ledningssystem | Samband | Ofta samband och IT |
| 7 | Övning och träning | Kommunikation | Kommunikation | Vanligen kommunikation |
| 8 | Ekonomi | Ekonomi och juridik | Rättsfrågor och ekonomi | Ofta ekonomi och juridik |
| 9 | Civil-militär samverkan | Samverkan | Samverkan | Vanligen samverkan |
Skillnaderna är särskilt tydliga för funktionerna 2, 3, 5 och 7.
En militär funktion 2 är normalt inriktad mot underrättelser och säkerhet, medan en civil L2 hos länsstyrelser kan vara en renodlad säkerhetsfunktion.
På motsvarande sätt ansvarar J3 eller G3 i den militära modellen för operationer medan länsstyrelsernas L3 kan ansvara för lägesbild. I vissa kommunala modeller används funktion 3 i stället för genomförande och operativ ledning.
Skillnaden mellan funktion 3 och 5 är också organisationsberoende. I en militär stab används funktion 3 huvudsakligen för pågående operationer och funktion 5 för planering, medan svenska civila staber ofta använder funktion 5 för analys eller kombinerar lägesbild, planering och analys inom samma funktion.
Variationerna blir större från funktion 7 och uppåt. I det kontinentala systemet är funktion 7 förknippad med övning och träning, medan Polismyndigheten, länsstyrelser och flera kommunala organisationer använder funktion 7 för kommunikation.
Funktion 9 uppvisar däremot en viss återkommande likhet. I det militära systemet används funktion 9 för civil-militär samverkan, medan Polismyndigheten, länsstyrelser och flera kommuner använder funktion 9 för samverkan i bredare mening.
Civil myndighetssamverkan är dock inte samma verksamhet som militär CIMIC, även om funktionerna kan fylla en liknande organisatorisk roll genom att hantera relationer med aktörer utanför den egna stabens kärnorganisation.
Skillnaderna innebär att beteckningar som J3, S3, R3, L3, K3 eller F3 inte bör tolkas som direkta motsvarigheter enbart på grund av funktionsnumret. Ett funktionsnummer måste alltid förstås i den organisatoriska kontext där det används.
Nato använder J-strukturen inom gemensamma militära högkvarter. Organisationen kan anpassas efter ledningsnivå och uppgift, och specialistfunktioner kan tillföras eller kombineras.
Natoorganisationen STRIKFORNATO beskriver exempelvis sin stab som organiserad enligt en J-code structure och anger att bemanningen kan förstärkas från fredstida nivå till krisorganisation utifrån operativt behov.
Försvarsmakten använder det kontinentala stabssystemet i olika delar av organisationen. Försvarets forskningsinstitut (FOI) beskriver systemet som en funktionsindelad struktur där ett bokstavsprefix anger stabstyp eller ledningsnivå och ett nummer anger funktionsområde.
FOI anger följande prefix inom den kontinentala stabsstrukturen:
| Prefix | Ledningsnivå eller stabstyp | Exempel |
|---|---|---|
| J | Operativ nivå, försvarsgrensgemensam stab | J1–J9 |
| A | Flygtaktisk nivå | A1–A9 |
| M | Marintaktisk nivå | M1–M9 |
| G | Marktaktisk nivå | G1–G9 |
| S | Förbandsnivå | S1–S9 |
Siffrorna anger i sin tur funktionens huvudsakliga ansvarsområde. FOI beskriver funktionsindelningen enligt följande:
| Funktion | Huvudsakligt område | S
Förbandsnivå |
G
Marktaktisk nivå |
A
Flygtaktisk nivå |
M
Marintaktisk nivå |
J
Operativ nivå |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 1 | Personal | S1 | G1 | A1 | M1 | J1 |
| 2 | Underrättelser och säkerhet | S2 | G2 | A2 | M2 | J2 |
| 3 | Operationer | S3 | G3 | A3 | M3 | J3 |
| 4 | Logistik | S4 | G4 | A4 | M4 | J4 |
| 5 | Planering | S5 | G5 | A5 | M5 | J5 |
| 6 | Samband | S6 | G6 | A6 | M6 | J6 |
| 7 | Övning och träning | S7 | G7 | A7 | M7 | J7 |
| 8 | Ekonomi | S8 | G8 | A8 | M8 | J8 |
| 9 | Civil-militär samverkan | S9 | G9 | A9 | M9 | J9 |
FOI anger att funktionerna 7 och 8 framför allt förekommer på högre ledningsnivåer och inom produktionsorganisationen.
Bokstaven förändrar således inte den grundläggande funktionslogiken. En S3, G3, A3, M3 eller J3 är exempel på funktion 3 på olika ledningsnivåer eller i olika typer av staber. FOI illustrerar detta bland annat med att en flygtaktisk stab kan använda A1–A9 medan ett underordnat flygvapenförband kan använda S1–S9.
FOI framhåller samtidigt att det kontinentala stabssystemet inte används konsekvent på lägre nivåer inom Försvarsmakten. Den faktiska organisationen kan därför skilja sig mellan förband, ledningsnivåer och uppgifter, och samtliga funktioner behöver inte vara organiserade som separata sektioner.
Försvarsmaktens Reglemente Taktik för marina operationer – Del 2 beskriver exempelvis en amfibiebataljons grundindelade stab som organiserad enligt S1–S6. Reglementet visar samtidigt hur staben kan omorganiseras i andra lednings- och funktionsgrupper beroende på uppgift och konfliktnivå.
Detta visar att S1–S9 kan fungera som en övergripande funktionslogik även när ett enskilt förband i sin grundorganisation använder ett mindre antal sektioner. Den faktiska organisationen behöver alltså inte motsvara samtliga nio funktioner som separata organisatoriska enheter.
I den kontinentala modellen samlas funktionsföreträdare normalt i specialiserade sektioner. FOI beskriver exempelvis hur en G4-sektion kan samla personal som arbetar med logistik och underhållstjänst. När en viss uppgift ska lösas kan personal från flera sektioner samtidigt avdelas till tillfälliga tvärfunktionella grupper, exempelvis en planeringsgrupp.
FOI beskriver även alternativa stabsorganisationer inom Försvarsmakten där flera specialistkompetenser i stället placeras tillsammans i fasta lag. En sådan organisation kan bland annat ge kortare uppstartstid och bättre möjligheter till samträning, medan den sammanhållna funktionsledningen kan försvåras när företrädare för samma funktion är fördelade mellan flera lag.
Den svenska militära tillämpningen bör därför inte förstås som en enhetlig och obligatorisk organisation med samtliga funktioner S1–S9, G1–G9 eller motsvarande bemannade vid varje stab. Den kontinentala modellen utgör i stället en gemensam funktionslogik som kan anpassas efter förband, ledningsnivå och uppgift.
Polismyndighetens ledningssystem vid särskilda händelser är ett svenskt civilt exempel på numrerad funktionsindelning.
Om en operativ stab organiseras på nationell nivå används N1–N9. På regional nivå används R1–R9. På taktisk ledningsnivå kan T1–T9 användas.
| Funktion | Ansvarsområde |
|---|---|
| N1/R1 | Personaltjänst |
| N2/R2 | Underrättelser |
| N3/R3 | Operativ samordning |
| N4/R4 | Logistik |
| N5/R5 | Planering och strategisk operations-/insatsanalys |
| N6/R6 | Tekniska ledningssystem |
| N7/R7 | Kommunikation |
| N8/R8 | Ekonomi och juridik |
| N9/R9 | Samverkan |
Polismyndighetens organisation vid en särskild händelse anpassas efter situationens behov. Polisen beskriver organisationen som en tillfällig stab kring en kommenderingschef där funktioner och specialistkompetenser sätts samman utifrån händelsens karaktär.
Polisens användning av R1–R9 ska inte sammanblandas med räddningstjänster som lokalt använder samma prefix.
Flera svenska länsstyrelser använder en gemensam grundstruktur med beteckningarna L1–L9.
Länsstyrelsen i Örebro län anger exempelvis:
Stabsfunktionerna aktiveras efter behov och behöver inte alltid vara bemannade samtidigt.
Andra länsstyrelsedokument beskriver organisationen som utgående från NATO-strukturen och anger att en länsstyrelsegemensam grundstruktur ska underlätta samarbete, resursdelning och kontakt med andra organisationer.
Efter återinförandet av civilområden har motsvarande funktionsprincip också börjat användas på högre regional nivå. I Mellersta civilområdet används exempelvis C-funktioner, där C betecknar civilområdeskansliet. Stöd kan bland annat organiseras genom C3, C5 och C9 för lägesbild, analys och samverkan.
Funktionsindelade staber används inom delar av svensk kommunal räddningstjänst, men det finns ingen nationellt obligatorisk R1–R9-standard.
Räddsam Mälardalens dokumentation anger exempelvis att rutinerna för stabsarbete bygger på den så kallade NATO-modellen med funktionerna R1–R9.
Södertörns brandförsvarsförbund har på motsvarande sätt beskrivit ett regionalt gemensamt synsätt där stabsfunktionerna numreras R1–R9.
I utvärderingar efter skogsbränderna 2018 har funktionsindelningen också lyfts fram som ett sätt att skapa igenkänning mellan förstärkningsresurser.
Den funktionsindelade modellen bör därför beskrivas som en förekommande stabsmetod inom räddningstjänsten, inte som den enda modellen.
Funktionsindelade staber förekommer i ett antal svenska kommuner, men det finns ingen nationellt fastställd kommunal 1–9-modell för hur en kris- eller krigsstab ska organiseras.
Kommunernas beredskapsansvar regleras nationellt, men regelverket föreskriver inte någon obligatorisk indelning av en kommunal stab i exempelvis K1–K9 eller F1–F9. Statlig reglering och utredning har i stället utgått från kommunernas ansvar, planering och förmåga att anpassa organisationen efter rådande förhållanden.
Kommuner som använder funktionsindelade staber har därför själva anpassat systemet till den egna organisationen.
Skillnader förekommer bland annat beträffande prefix, användning av funktion 0, funktionernas arbetsuppgifter, vilka funktioner som alltid ska finnas, möjligheten att slå samman funktioner och förhållandet till den ordinarie organisationen.
Västerås stad använder en kommunövergripande funktionsindelad stab med K0–K9. Dokumentation redovisar bland annat K1 personal, K2 säkerhet, K3 genomförande och operativ ledning, K4 logistik och resurser, K5 lägesbild, planering och analys, K6 samband, K7 kommunikation, K8 ekonomi och juridik samt K9 samverkan. K0 används för gemensamt stabs- och funktionsstöd.
Stadens senare beredskapsplan anger att funktionerna etableras efter behov.
Nora kommun använder K1–K9 tillsammans med K0 för stabs- och funktionsstöd. K0 omfattar bland annat dokumentation, teknik och praktiskt stöd till staben.
Inom Stockholms kommun används på central nivå beteckningarna S1–S9. Farsta stadsdelsförvaltning har lokalt anpassat modellen till F1–F9, där F står för Farsta.
Farstas funktioner omfattar bland annat F1 personal, F2 säkerhet, F3 lägesbild, F4 logistik, F5 planering och analys, F6 samband och IT, F7 kommunikation, F8 juridik och ekonomi samt F9 samverkan. Organisationen beskrivs som dynamisk och händelseanpassad.
Årjängs kommun använder begreppet funktionsindelad stabsmetodik och betonar bland annat att samma person kan bemanna flera funktioner.
De kommunala exemplen illustrerar att den funktionsindelade modellen är en organisationsprincip snarare än en nationellt standardiserad kommunal modell.
| Organisation | Beteckning | Exempel på lokal anpassning |
|---|---|---|
| Västerås stad | K0–K9 | K5 kombinerar lägesbild, planering och analys; funktionerna etableras efter behov. |
| Nora kommun | K1–K9 + K0 | K0 används som gemensamt stabs- och funktionsstöd. |
| Stockholms stad/Farsta | S1–S9 respektive F1–F9 | Farsta har lokaliserat Stockholms modell genom eget prefix. |
| Årjängs kommun | Funktionsindelad stabsmetodik | Betonar att samma person kan bemanna flera funktioner. |
Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har genom stödet Trappan samlat erfarenheter från kommuners arbete med civilt försvar och krisberedskap. Trappan är ett erfarenhetsbaserat utvecklingsstöd och utgör inte någon föreskriven nationell 1–9-modell för kommunala staber.
I Norge används funktionsorienterade och skalbara stabsmodeller inom bland annat Sivilforsvaret, brand- och räddningstjänsten och kommunal krisledning.
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) beskriver i vägledningen för Enhetlig ledelsessystem (ELS) en insatsorganisation där en stab består av insatsledaren och ledarna för de funktioner som har etablerats. Samtliga möjliga funktioner behöver alltså inte etableras vid varje händelse.
ELS bygger på att organisationen anpassas efter händelsens storlek och komplexitet. DSB anger även att flera funktioner kan täckas av samma person och att organisationen inte bör använda mer personal än situationen kräver.
Sivilforsvarets publikation Taktiske tiltak for Sivilforsvaret beskriver en behovsanpassad ledningsorganisation där fackledare och andra ledningsfunktioner utses utifrån situationens behov och tillgängliga resurser.
De norska offentliga dokumenten visar däremot inte att Sivilforsvaret generellt använder ett fast numrerat system motsvarande Natos J1–J9 eller svenska L1–L9.
En central egenskap i flera funktionsindelade modeller är att organisationen kan byggas upp och förändras efter behov.
En mindre händelse kan hanteras med ett fåtal funktioner och personer som ansvarar för flera områden. När behovet ökar kan ytterligare funktioner aktiveras, funktioner delas upp, fler personer tillföras och specialistgrupper skapas.
Funktionsindelningen innebär inte att varje funktion måste utgöra en separat organisatorisk enhet eller bemannas av en egen person.
Vid mindre händelser kan flera funktioner bemannas av samma person eller slås samman organisatoriskt.
I länsstyrelsernas krisledningsorganisation förekommer exempelvis sammanslagningar mellan funktioner när omfattningen inte motiverar full bemanning. Som exempel anges kombinationer mellan L3 och L5, L2 och L6 samt L1 och L8.
Även Natos doktrin medger organisatoriska kombinationer. AJP-3 anger exempelvis att J3 och J5 kan vara sammanslagna i vissa högkvarter.
Kommunala modeller kan använda samma princip genom att låta en person bemanna flera funktioner.
Luftfartsverkets vägledning för civila flygplatsers beredskapsorganisation beskriver också hur stabsfunktioner kan slås samman för att bemannas av färre personer när belastningen är låg och hur bemanningen kan anpassas efter tillgänglig kompetens.
Motsvarande princip återfinns i Norge, där DSB:s ELS-system utgår från att endast de funktioner som behövs etableras och där samma person kan täcka flera funktioner.
Funktionsindelning behöver inte innebära att allt arbete sker inom separata organisatoriska funktioner.
FOI beskriver hur personal i den kontinentala modellen i grunden kan vara samlad i specialiserade sektioner samtidigt som personal från flera sektioner avdelas till tillfälliga grupper när en särskild uppgift ska lösas. En planeringsgrupp kan exempelvis bemannas med företrädare från flera funktionsområden.
Liknande arbetsformer kan förekomma i form av:
Funktionsorganisationen kan därmed beskriva var kompetensen organisatoriskt hör hemma, medan tvärfunktionella grupper beskriver hur olika kompetenser sätts samman för att lösa en viss uppgift.
FOI beskriver även alternativa militära stabsmodeller där flera specialistkompetenser permanent placeras tillsammans i lag. Detta kan förkorta uppstartstid och underlätta samträning, men kan samtidigt göra den sammanhållna funktionsledningen svårare när företrädarna för samma funktion är utspridda över flera lag.
Det illustrerar en återkommande organisatorisk avvägning mellan funktionell specialisering och tvärfunktionell integration.
Ett återkommande argument för funktionsindelade staber är ökad interoperabilitet och igenkänning.
Nato har beskrivit användningen av samma J-code structure som ett sätt att skapa kompatibilitet och effektivare arbetsflöden mellan olika högkvarter och ledningsnivåer.
Samma resonemang återkommer inom svensk civil beredskap.
Länsstyrelsernas gemensamma struktur motiveras bland annat med att organisationerna lättare ska kunna hjälpa varandra och att externa aktörer enklare ska kunna förstå respektive länsstyrelses organisation.
Vid större räddningsinsatser har igenkänning också framhållits som en fördel när förstärkningspersonal från olika organisationer ska arbeta tillsammans.
Interoperabilitet innebär dock inte att funktionerna måste vara identiska. En gemensam nummerlogik kan underlätta orientering, men skillnader i mandat, terminologi och arbetsprocesser kvarstår mellan organisationer.
Funktionsindelade staber kan skapa tydliga ansvarsområden och möjliggöra specialisering, men organisationsformen medför också utmaningar. Forskning om militära staber, räddningsledning och Incident Command System (ICS) har bland annat behandlat problem med informationsdelning mellan funktioner, samordningsbehov, organisatorisk rigiditet och förhållandet mellan hierarkiska och nätverksbaserade organisationsformer.
FOI:s analys av militära ledningssystem beskriver också praktiska utmaningar med det kontinentala systemet. Rapporten konstaterar att modellen inte används konsekvent på lägre nivåer inom Försvarsmakten och beskriver staber som återgått till andra organisationsformer eftersom den funktionsindelade organisationen upplevdes göra staben större, arbetsprocesserna långsammare och behovet av samordningsmöten omfattande.
Detta ger ett svenskt militärt exempel på den organisatoriska avvägningen mellan funktionell specialisering och behovet av samordning.
Forskningen ger inte stöd för att en viss stabsstruktur generellt är överlägsen andra i alla situationer. En systematisk litteraturöversikt av forskning om medicinsk insatsledning, omfattande 76 publikationer, konstaterade att det saknades konsensus om vilket ledningssystem som var optimalt. Författarna pekade bland annat ut sammankopplingen av ledningskedjor mellan samverkande organisationer som en grundläggande svårighet.
En metodologisk litteraturöversikt av forskningen om ICS, publicerad av Jessica Jensen och Steven Thompson 2016, fann på motsvarande sätt att den vetenskapliga litteraturen visade begränsningar i systemets användbarhet och att forskningsunderlaget inte gav stöd för att systemet fungerar lika väl i alla sammanhang.
En risk med funktionsindelning är att informationsutbytet blir starkare inom den egna funktionen än mellan olika delar av staben. Fenomenet brukar beskrivas som organisatoriska stuprör eller, på engelska, stovepipes eller silos.
En studie från United States Army Research Laboratory, publicerad 2016 i Frontiers in Psychology, analyserade informationsutbytet under en militär ledningsövning med staber organiserade i funktionella celler.
Forskarna fann att informationsflödena i stor utsträckning följde den formella organisationsstrukturen och att kommunikationen ofta koncentrerades inom respektive funktionell cell. De beskrev detta som en risk för information stovepipes, där individers organisatoriska placering kan påverka vilken information och situationsuppfattning de får tillgång till.
Specialisering innebär att olika delar av staben blir beroende av varandras produkter. Underrättelser kan exempelvis påverka operationer och planering, medan logistiska förutsättningar kan påverka vilka handlingsalternativ som är möjliga.
Ju starkare det ömsesidiga beroendet är mellan funktionerna, desto större blir behovet av samordning över funktionsgränserna.
FOI beskriver på motsvarande sätt en detaljerad stabsarbetsrytm med flera möten som syftar till att samordna arbetet mellan olika sektioner och tidstempon.
Ökad informationsdelning är samtidigt inte alltid liktydigt med bättre ledning. Den militära nätverksstudien från 2016 uppmärksammade även risken för informationsöverbelastning i nätverksbaserade ledningsmiljöer.
Utmaningen blir därför både att undvika informationsbarriärer och att strukturera informationsflödet så att rätt information når rätt funktion vid rätt tidpunkt.
Ray Hsienho Chang och Joseph Trainor analyserade 2020 Incident Command System utifrån organisationsteori. De skiljer mellan mekanistiska organisationsformer, som kännetecknas av bland annat hierarki, formaliserade roller och regler, och mer organiska organisationsformer, där arbetsfördelning och samverkan kan anpassas efter situationen.
Författarna konstaterade att ICS innehåller såväl mekanistiska som organiska element. Den formella strukturen kan skapa ordning och tydlighet, medan alltför mekanistisk tillämpning har kritiserats för att göra ledningen mindre anpassningsbar vid komplexa eller föränderliga förhållanden.
En studie publicerad i Safety Science 2020 analyserade informationsdelning och samordning under en komplex räddningsoperation i området kring Svalbard. Forskarna konstaterade att ledningsroller, informationsflöden och samordningsmekanismer behövde anpassas under insatsen.
Funktionsindelade staber är ofta en del av en hierarkisk ledningsorganisation. Större samhällsstörningar och katastrofer kan däremot involvera ett stort antal organisatoriskt självständiga aktörer som inte står i ett gemensamt befälsförhållande.
Branda Nowell och Toddi Steelman har studerat detta förhållande inom amerikansk katastrofhantering och beskriver komplexa katastrofer som situationer där flera jurisdiktioner och ett stort antal offentliga, privata och ideella aktörer samtidigt behöver genomföra olika insatsfunktioner.
Författarna argumenterar för organisationsformer som kan kombinera hierarkiska och nätverksbaserade styrformer.
Skalbarhet kan minska personalbehovet, men omfattande sammanslagning innebär också en avvägning. Om alltför många funktioner samlas hos samma personer kan specialisering och uthållighet minska och vissa uppgifter riskera att få mindre uppmärksamhet.
En studie av utvecklingen av amerikanska Incident Command System har uppmärksammat denna risk. Författarna menade att senare versioner av ICS hade förenklat och konsoliderat flera funktioner utan att fullt ut bevara vissa uppgifter från det ursprungliga systemet. Studien pekade särskilt på informationsspridning samt medel- och långsiktig planering som områden där kritiska arbetsuppgifter riskerade att försvagas.
Det finns därmed två motstående organisatoriska risker: en stab kan bli för uppdelad, med informationsbarriärer och stort samordningsbehov, men den kan också bli för sammanpressad, så att viktiga funktioner saknar tillräcklig kapacitet eller tydligt ansvar.
Forskningen kan sammanfattas som ett återkommande behov av balans mellan flera organisatoriska principer:
| Organisatorisk princip | Möjlig fördel | Möjlig utmaning |
|---|---|---|
| Specialisering | Fördjupad sakkunskap och tydligt ansvar | Risk för funktionella stuprör och fragmenterad lägesuppfattning |
| Integration | Gemensam lägesförståelse och samordnade åtgärder | Ökat kommunikations- och samordningsbehov |
| Standardisering | Igenkänning, förutsägbarhet och enklare förstärkning | Kan bli rigid om strukturen tillämpas mekaniskt |
| Flexibilitet | Organisationen kan anpassas efter situationen | Roller och ansvar kan bli mindre tydliga |
| Funktionsuppdelning | Arbetsbelastningen kan fördelas mellan specialistområden | Kräver informationsutbyte mellan beroende funktioner |
| Sammanslagna funktioner | Lägre personalbehov och mindre organisation | Risk att arbetsuppgifter konkurrerar om samma personal eller förbises |
| Hierarkisk ledning | Tydliga besluts- och ansvarslinjer | Svårare att tillämpa mellan självständiga organisationer |
| Nätverksbaserad samverkan | Kan knyta samman självständiga organisationer | Kräver andra former av samordning än traditionellt befäl |
Studierna innebär inte att funktionsindelade staber i sig är ineffektiva. Snarare visar forskningen och de militära erfarenheter som FOI beskriver att resultatet beror på hur den formella strukturen kombineras med informationsdelning, tvärfunktionellt arbete, kompetens, samverkansformer och situationsanpassning.
En funktionsindelad organisation kan därför ses som ett organisatoriskt ramverk snarare än som en fullständig metod för ledning.
Det finns inte någon enda internationellt vedertagen benämning som omfattar samtliga J-, G-, S-, A-, M-, N-, R-, L-, C-, K-, F- och andra lokala varianter.
FOI använder benämningen kontinentalt stabssystem för den militära struktur där numrerade funktioner kombineras med prefix som J, A, M, G och S.
I engelskspråkig militär terminologi förekommer bland annat:
I svenska civila dokument används bland annat:
Funktionsindelat stabssystem kan därför användas som en övergripande beskrivande benämning för fenomenet, medan kontinentalt stabssystem är en mer specifik militär beteckning för den numrerade struktur som FOI beskriver.
Det gemensamma kännetecknet är att stabsarbetet organiseras i återkommande funktionella ansvarsområden. Dessa kan numreras och förses med organisatoriska prefix, men numrering är inte nödvändig för att organisationen ska vara funktionsindelad. Den norska ELS-modellen är ett exempel på en funktionsorienterad stabsorganisation där skalbarheten är central utan att modellen bygger på en generell 1–9-numrering.