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Une subvention est une aide financière, directe ou indirecte, allouée par une personne publique en vue de financer une activité d'intérêt général. En France, les subventions et, plus largement, les aides publiques constituent un instrument majeur de politique publique, dont le volume fait l'objet d'estimations variables selon le périmètre retenu (voir la section (voir supra)).
Le bénéficiaire de la subvention peut être public ou privé: entreprise, association, collectivité territoriale ou personne physique. La subvention peut porter sur un projet spécifique, un type de bien, une activité ou une situation particulière.
Définition
Définition générale
Les subventions sont des sommes "en principe non remboursables" versées par une entité publique (un État, une collectivité territoriale, l'Union européenne ou un organisme public) à titre ponctuel ou reconductible en vue de concourir à la réalisation d'une finalité d'intérêt général.
Dans les années 1950, deux instituts (belge et néerlandais) de sciences administratives proposent de définir la subvention comme étant un «mode de gestion administrative»,.
Définition légale en France
En France, l'article 59 de la loi no2014-856 du relative à l'économie sociale et solidaire (ESS) a donné pour la première fois une définition légale précise de la subvention publique:
«Constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributions facultatives de toute nature, valorisées dans l'acte d'attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d'un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d'une action ou d'un projet d'investissement, à la contribution au développement d'activités ou au financement global de l'activité de l'organisme de droit privé bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires.»
Étymologie
Le terme «subvention» est emprunté au XIVesiècle du latin tardif subventio (secours, aide), dérivé de subvenire signifiant «venir à la rescousse». Historiquement, le terme désignait un subside accordé à l'État ou exigé par celui-ci pour faire face à une dépense imprévue, notamment en temps de guerre.
Histoire
Ancien Régime
Sous l'Ancien Régime, le système fiscal français reposait sur une répartition inégalitaire des charges. Les «subventions provinciales» résultaient de négociations entre le pouvoir royal et les pays d'états, qui conservaient le privilège de consentir à l'impôt. La taille royale, créée en 1439, constituait le principal impôt direct, payé uniquement par le tiers état. Les exemptions fiscales de la noblesse et du clergé créaient un système où le tiers état supportait l'essentiel des charges publiques.
Révolution française et XIXesiècle
La Révolution française transforme radicalement le système avec l'abolition des privilèges fiscaux le 4 août 1789 et l'instauration du principe d'égalité devant l'impôt. Le XIXesiècle voit l'émergence progressive de l'interventionnisme étatique:
1820: premières inscriptions budgétaires de subventions théâtrales
1879-1882: Plan Freycinet, grand programme d'infrastructures publiques financé sur fonds publics
IIIe République (1870-1940)
La IIIe République consolide le contrôle parlementaire des finances publiques et développe les subventions aux collectivités locales. La loi de séparation des Églises et de l'État de 1905 interdit les subventions aux cultes, sauf exceptions pour l'entretien des édifices classés.
Règlement de minimis (UE) no2023/2831 du 13 décembre 2023: seuil porté à 300 000 € sur trois ans à compter du 1er janvier 2024, en remplacement du plafond de 200 000 € fixé par le règlement (UE) no1407/2013
Règlement général d'exemption par catégorie (RGEC) no651/2014, qui fonde notamment les obligations de transparence des aides d'État
Jurisprudence structurante
Le Conseil constitutionnel a précisé dans sa décision du que la modulation des aides en fonction du mode de gestion constitue une atteinte au principe de libre administration. Le Conseil d'État, dans son arrêt d'Assemblée du , a établi que les dispositifs financiers incitatifs ne constituent pas une tutelle s'ils n'incluent ni autorisation, ni contrôle, ni sanctions.
Typologie
Classification par origine
État: 8,515 milliards d'euros aux associations en 2023
Collectivités territoriales: Environ 20 milliards d'euros
Associations: de l'ordre de 23 milliards d'euros de financements publics
Entreprises: selon le périmètre retenu, de 45 à 88 milliards d'euros d'aides au sens budgétaire et fiscal, jusqu'à plus de 110 milliards en intégrant l'ensemble des dépenses fiscales et des exonérations de cotisations sociales (voir (voir infra))
Collectivités territoriales: Dotations et subventions d'équipement
Particuliers: Aides directes (ex: Pass'Sport)
Classification par nature
Trois types de subvention existent:
Subvention de fonctionnement: Finance les charges courantes de l'organisme
Subvention d'investissement ou d'équipement: Contribue à l'acquisition d'immobilisations
Subvention d'équilibre: Compense les charges de service public, notamment versée aux entreprises publiques affectées par des conditions d'exploitation déficitaires
Une quatrième catégorie peut être ajoutée:
Subvention exceptionnelle: Répond à une situation de crise
Classification par secteur
Culture: 17 milliards d'euros d'investissement public total
Sport: aides de l'Agence nationale du Sport
Agriculture: 9 milliards d'euros au titre de la PAC
Sanctions possibles: suspension, remboursement, poursuites pénales (trois ans de prison et 375 000 € d'amende pour abus de confiance)
Acteurs institutionnels
Au niveau central, les ministères définissent les politiques sectorielles et répartissent les crédits. Les préfectures coordonnent la distribution des aides étatiques et instruisent les dotations territoriales (DETR, DSIL). Les collectivités territoriales interviennent selon leurs compétences: développement économique pour les régions, solidarités pour les départements, proximité pour les communes. Les établissements publics spécialisés (ADEME, ANR, agences de l'eau) gèrent des dispositifs sectoriels avec leurs procédures propres.
Enjeux économiques
Volume financier
Le montant des aides publiques aux entreprises fait l'objet d'estimations très variables selon le périmètre retenu (subventions seules, dépenses fiscales, exonérations de cotisations sociales). À titre de repère haut, la commission d'enquête du Sénat sur l'utilisation des aides publiques aux grandes entreprises a évalué l'ensemble à au moins 211 milliards d'euros pour 2023.
En , le rapport Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité faisait mention de 110 milliards d'euros de dépenses publiques pouvant être considérées comme des interventions en faveur des acteurs économiques, contre 65 milliards d'euros comptabilisés en 2007 (3,5% du PIB).
Selon la note d'analyse 157 du Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan, publiée en , en retenant la définition juridique européenne, les aides de l'État aux entreprises en France s'élevaient à 45 milliards d'euros en 2022 (ou 25 milliards sans les mesures Covid). En retenant un périmètre plus large, englobant subventions, dépenses fiscales, aides financières et certaines exonérations de cotisations sociales, le total approche 112 milliards d'euros. Les subventions aux entreprises recensées en 2023 comptent pour 39,4 milliards, avec trois dispositifs totalisant 9 milliards (aides à l'apprentissage, soutien au photovoltaïque et rénovations du réseau ferroviaire).
Selon un rapport de l'Inspection générale des finances publié en , les aides aux entreprises financées par le budget de l'État et celui des organismes de sécurité sociale se sont élevées à environ 88 milliards d'euros en 2022.
Impact sur l'emploi
Le secteur associatif, largement subventionné:
1,8 million de salariés (10% de l'emploi privé)
25% de financements publics en moyenne
13 millions de bénévoles
Débats sur l'efficacité
La Cour des comptes souligne régulièrement les risques de «saupoudrage» des aides, l'absence d'évaluation systématique et des coûts de gestion élevés.
Transparence et contrôle
Obligations de transparence
Publication obligatoire des subventions supérieures à 23 000 €
Plateforme Data.Subvention, lancée en 2023, recensant les subventions versées aux associations
Annexe «Effort financier de l'État en faveur des associations» («jaune» budgétaire), qui recense chaque année les associations subventionnées par l'État et les montants par ministère et programme
Au niveau de l'Union européenne, le programme de modernisation des aides d'État (State Aid Modernisation), adopté en 2014, impose depuis le 1er juillet 2016 aux États membres de publier les aides individuelles dépassant un seuil de transparence, abaissé à 100 000 € en 2021, les aides de minimis en étant exclues jusqu'à la mise en place d'un registre central prévue à compter de 2026.
Outils de recherche des aides
Plusieurs plateformes recensent les aides disponibles:
Aides-entreprises.fr: base de données officielle des aides et subventions aux entreprises, mise à disposition par la Direction générale des entreprises dans le cadre de la simplification des démarches administratives
Aides-territoires: plateforme publique de recensement des aides à destination des collectivités territoriales et de leurs partenaires locaux
Les-aides.fr: portail des chambres de commerce et d'industrie consacré aux aides aux entreprises
Le Compte Asso: portail officiel regroupant les démarches administratives pour les associations, dont les demandes d'aides
Subventions.fr: annuaire d'aides publiques destinées aux entreprises, associations, particuliers et collectivités territoriales, en activité depuis 2006 et accessible en français et en anglais; le site se présente également comme relais Horizon Europe auprès du réseau français des points de contact nationaux
Au sein d'une collectivité démocratique et en principe égalitaire, l'attribution d'une subvention relève de l'exception qui doit être justifiée au titre de l'intérêt général ou de l'utilité publique. En effet, dans un tel système politique, en vertu du principe d'égalité devant la loi face aux droits, aux devoirs et aux charges, chacun doit être traité de façon équitable; si quelqu'un obtient une subvention, alors toute autre personne dans une situation similaire doit également pouvoir l'obtenir.
La principale justification du subventionnement est qu'il crée un effet positif pour tout le monde (notion d'intérêt général, de paix sociale), même pour ceux qui ne reçoivent pas la subvention. Ainsi, les pouvoirs publics peuvent décider de verser une subvention d'équilibre à tout fournisseur assurant un service (service public, recherche fondamentale, lutte contre la pauvreté…) reconnu à la fois comme nécessaire et non rentable.
Le libéralismepolitique reconnaît par principe aux institutions un rôle, mais réduit au strict minimum, afin de respecter une stricte neutralité des pouvoirs publics entre les personnes. Appliqué au champ économique, cela implique de ne pas faire de discrimination entre les agents économiques et de ne pas fausser la concurrence économique.
Cependant, il faut nuancer l'aversion des libéraux pour les subventions: lorsqu'ils reconnaissent qu'une activité ne trouve pas naturellement de financement à hauteur de son intérêt général (recherche, éducation, conservation de biens scientifiquement inestimables), alors la subvention leur semble préférable à un système de fourniture par une administration ou une entreprise publique.
Comparaisons internationales
Au niveau européen
La France se caractérise par:
Un niveau élevé d'intervention publique (57,1% du PIB)
Une approche centralisée des subventions
Des dépenses sociales à 31,6% du PIB
En 2022-2024, l'Allemagne concentrait 53% des aides d'État européennes extraordinaires (356 milliards d'euros) contre 24% pour la France (161 milliards).
Boîte orange: Subventions créant des distorsions (limitées)
Boîte rouge: Subventions prohibées
Relations internationales et soutenabilité du développement
Déjà complexe dans un cadre national, la question des effets directs et indirects, positifs ou non, de la subvention l'est encore plus dans un cadre international, tel que celui de la construction européenne ou de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).
L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) recommande aux pays de mieux utiliser la fiscalité environnementale, de supprimer progressivement les subventions agricoles et les allègements fiscaux préjudiciables à l'environnement.
Dans le domaine des énergies
Dans le domaine de l'énergie, les subventions aux énergies fossiles freinent les efforts pris dans le contexte de l'Accord de Paris sur le climat.
Le principe de supprimer les subventions encourageant l'usage d'énergies fossiles était un des points du débat au sommet du G20 de 2009 à Pittsburgh. L'Agence internationale de l'énergie calcule qu'éliminer ces subventions permettrait de réduire les émissions de CO2 d'au moins 5,8% entre 2010 et 2020.
Dans le domaine agricole
En matière agricole, les pays en développement critiquent vivement les subventions aux agriculteurs européens et nord-américains, qui font baisser les prix des produits agricoles. En Europe, la Politique agricole commune (PAC) absorbe la plus grande partie du budget de l'Union. Avec le verdissement de la PAC, elle tend peu à peu à conditionner ses subventions à des engagements environnementaux.
Dans le domaine de la pêche
En 2016, le total mondial des subventions à la pêche a été évalué à environ 35 milliards USD. Les subventions destinées à renforcer les capacités constituent la catégorie la plus élevée (plus de 20 milliards USD). C'est l'Asie qui subventionne le plus (43% du total), devant l'Europe (25%) et l'Amérique du Nord (16%).
Évolutions récentes
Réformes 2014-2024
2014: Loi ESS définissant juridiquement la subvention
2021: Plan d'investissement France 2030 (54 milliards €)
2023: Lancement de Data.Subvention
Transformation numérique
Généralisation de Démarches-simplifiées.fr
Dématérialisation des démarches
Recours croissant à des outils d'aide à l'instruction des dossiers
Critiques et controverses
Principales critiques
Saupoudrage: Multiplication de petites aides peu efficaces
Clientélisme: Risques d'attribution partisane
Complexité: Multiplicité des dispositifs d'aides
Opacité: faible respect des obligations de publication par les collectivités
Problématiques de la dématérialisation
La transformation numérique, si elle simplifie les procédures, pose des défis d'accessibilité pour la part de la population touchée par la fracture numérique.
Le traitement comptable des subventions d'équipement
Les entreprises qui bénéficient d'une subvention pour le financement de l'acquisition d'une immobilisation ont le choix entre deux possibilités: soit d'enregistrer immédiatement le montant de la subvention en produits exceptionnels (compte 770), soit d'inscrire le montant en capitaux propres (compte 13) et procéder à l'échelonnement de la subvention.
Si l'entreprise a opté pour l'échelonnement de la subvention, il y a lieu de distinguer deux cas: si la subvention se rattache à bien non-amortissable (exemple: terrain) alors celle-ci est rapportée au résultat (par le compte 777 «quote-part des subventions virée au compte de résultat») par dixième par année (à défaut de clause d'inaliénabilité).
En revanche, si la subvention se rattache à un bien amortissable alors celle-ci est rapportée au résultat des exercices au même rythme que les dotations aux amortissements.
Dans le cas d'une cession du bien subventionné, il est nécessaire de rapporter immédiatement au compte de résultat le solde de la subvention.
Notes et références
↑P. Seeldrayers, «Considérations sur la subvention budgétaire comme mode de gestion administrative», Progress in Public Administration, vol.18, no2, , p.341-353
↑J. Boulouis, «Contribution à l'étude de l'administration au moyen de subventions», Progress in Public Administration, vol.18, no2, , p.321-340
↑Mohamed Harfi, «Les aides aux entreprises en France: de quoi parle-t-on?», Note d'analyse du Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan, no157, (lire en ligne)
↑Marc Auberger, Claire Bayé, Louise Anfray et Ilyes Bennaceur, Revue de dépenses: les aides aux entreprises, Paris, Inspection générale des finances, (lire en ligne)
↑H. Alderman, Subventions en tant que filets sociaux de sécurité: efficacité et défis, Washington, DC, World Bank, coll.«Série d'introduction aux filets sociaux de sécurité»,
C. Cahill et W. Legg, «L'évaluation de l'aide à l'agriculture au moyen des équivalents subvention à la production et à la consommation: théorie et pratique», Revue économique de l'OCDE, no13, , p.15-46
A. Gohin, O. Gorin, H. Guyomard et C. Le Mouel, Le découplage des mesures de soutien interne des revenus agricoles: définition GATT et interprétation économique,
Source
