Program SAFE

Wybór podstawy prawnej i jego konsekwencje

Artykuł 122 TFUE dotyczy środków stosownych do sytuacji gospodarczej, w szczególności w przypadku poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty. Przepis ten umożliwia przyjęcie rozporządzenia przez Radę UE na wniosek Komisji bez udziału Parlamentu Europejskiego w roli współustawodawcy. W analizie OSW wskazywano, że wybór tej ścieżki legislacyjnej zamiast artykułu 173 lub 182 TFUE skutkuje ograniczeniem demokratycznej kontroli nad instrumentem o wielodekadowym horyzoncie zobowiązań. Parlament Europejski wyraził sprzeciw wobec pominięcia go w procesie legislacyjnym, jednak nie dysponował instrumentami prawnymi umożliwiającymi zablokowanie rozporządzenia Rady.

W sierpniu 2025 roku Parlament Europejski wniósł skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (na podstawie artykułu 263 TFUE) o stwierdzenie nieważności rozporządzenia SAFE, argumentując, że przesłanki zastosowania artykułu 122 TFUE nie zostały spełnione, a pominięcie PE narusza zasadę równowagi instytucjonalnej. Parlament zaznaczył przy tym, że popiera cele instrumentu, a skarga dotyczy wyłącznie ścieżki prawnej jego przyjęcia.

Verfassungsblog(inne języki) opisywał wybór art. 122 jako kontynuację trendu rozszerzania kompetencji kryzysowych Komisji zapoczątkowanego w czasie pandemii i kryzysu energetycznego, wskazując, że uprawnienie do oceny planów obronnych i warunkowania wypłat przenosi na szczebel ponadnarodowy decyzje dotychczas podejmowane przez ministerstwa obrony. IRIS wskazywał, że pytania o kwalifikowalność wydatków, warunki wyłączeń fiskalnych i kompetencje decyzyjne maskują spór o dopuszczalny zakres integracji w dziedzinie obrony.

Ponieważ rozporządzenie przyjęto bez zwykłej procedury ustawodawczej, jego ewentualna zmiana lub uchylenie wymaga powtórzenia tej samej ścieżki, bez gwarancji szerszej debaty parlamentarnej.

Przebieg procesu legislacyjnego

Wniosek legislacyjny Komisja Europejska przedstawiła 19 marca 2025 roku (COM(2025) 122). Rada UE przyjęła rozporządzenie 27 maja 2025 r. Publikacja w Dzienniku Urzędowym UE nastąpiła 28 maja 2025 r., a rozporządzenie weszło w życie 29 maja 2025 r.

Wymóg wspólnych zamówień

Jednym z warunków korzystania z instrumentu SAFE jest zasadniczo realizacja zakupów w formule zamówień publicznych prowadzonych na zasadzie współpracy. W rozporządzeniu zamówienie realizowane na zasadzie współpracy zdefiniowano jako procedurę udzielania zamówień na produkty związane z obronnością lub inne produkty do celów obronnych, realizowaną przez co najmniej jedno państwo członkowskie otrzymujące pomoc finansową z instrumentu SAFE oraz co najmniej jedno dodatkowe państwo członkowskie, państwo EOG–EFTA albo Ukrainę.

Wymóg ten ma służyć agregacji popytu, zwiększeniu interoperacyjności i ograniczeniu fragmentacji europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej sektora obronnego. Rada UE wskazywała, że beneficjenci pożyczek powinni co do zasady prowadzić wspólne zamówienia obejmujące co najmniej dwa państwa uczestniczące, aby kwalifikować się do finansowania.

Rozporządzenie przewiduje jednak czasowe odstępstwo od tego wymogu. Zamówienia publiczne wykonywane przez jedno państwo członkowskie również mogą kwalifikować się do wsparcia z SAFE, jeżeli umowa w sprawie zamówienia została podpisana nie później niż 30 maja 2026 r.; w takim przypadku państwo członkowskie powinno podjąć działania w celu rozszerzenia korzyści z danego zamówienia na co najmniej jedno dodatkowe państwo członkowskie, państwo EOG–EFTA albo Ukrainę.

Warunkowość jako mechanizm strukturalny

Rozporządzenie przyznaje Komisji uprawnienie do wstrzymania transz, jeżeli państwo członkowskie nie podejmie działań w odpowiedzi na jej wnioski lub zalecenia w ramach oceny realizacji planu, przy czym umowa pożyczki może trwać do 45 lat. OSW wskazywał, że warunkowość wypłat stanowi jeden z głównych czynników komplikujących ocenę instrumentu dla państw o intensywnych zakupach pozaeuropejskich. Komentatorzy podnosili, że mechanizm ten tworzy ryzyko uzależnienia krajowych decyzji obronnych od ocen Komisji przez cały czas trwania umowy pożyczki.

Zakres kwalifikowalnych działań

W oficjalnych komunikatach Rady UE wskazywano, że kwalifikujące się działania odnoszą się do listy priorytetowych obszarów zdolności i są podzielone na dwie kategorie:

• kategoria 1: amunicja i pociski; systemy artyleryjskie (w tym zdolności precyzyjnych uderzeń dalekiego zasięgu); zdolności walki lądowej i ich systemy wsparcia (w tym wyposażenie żołnierza i broń piechoty); ochrona infrastruktury krytycznej; cyber; mobilność wojskowa (w tym kontrmobilność);
• kategoria 2: systemy obrony powietrznej i przeciwrakietowej; zdolności morskie nawodne i podwodne; drony i systemy antydronowe; strategiczne zdolności wsparcia (m.in. strategiczny transport lotniczy, tankowanie w powietrzu oraz systemy C4ISTAR(inne języki), a także zasoby i usługi kosmiczne); ochrona aktywów kosmicznych; sztuczna inteligencja i wojna elektroniczna.

Reguły kwalifikowalności wykonawców i komponentów

Rozporządzenie wprowadza limit udziału komponentów spoza UE/EEA-EFTA/Ukrainy co do zasady nieprzekraczający 35% wartości wszystkich komponentów w produkcie końcowym, co odpowiada wymogowi co najmniej ok. 65% wartości komponentów z obszaru kwalifikowalnego.

Francuski przegląd strategiczny z 2025 r. postulował zasadę „kupowania europejskiego" i tworzenie „europejskich czempionów" w sektorze obronnym. Reguły kwalifikowalności SAFE realizują tę zasadę instrumentalnie, gwarantując rynek zbytu producentom takim jak Dassault, Thales czy MBDA. Francja jednocześnie złożyła wniosek o ok. 16 mld EUR pożyczek z SAFE, korzystając zarówno z popytu generowanego przez instrument, jak i z samego finansowania.

OSW podkreślał, że reguły kwalifikowalności są efektem kompromisu negocjacyjnego i zwiększają złożoność prawną i kontraktową zakupów, co jest szczególnie istotne dla państw intensywniej współpracujących z partnerami zagranicznymi spoza obszaru kwalifikowalnego. Rozporządzenie przewiduje również zwolnienia z VAT dla określonych dostaw produktów obronnych realizowanych w ramach zamówień wspieranych przez SAFE.

Uczestnictwo państw trzecich

Rozporządzenie SAFE przewiduje możliwość objęcia instrumentem państw trzecich związanych z UE umową o partnerstwie w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, pod warunkiem jednomyślnej zgody Rady.

Na tej podstawie w 2025 roku Kanada uzyskała status państwa kwalifikowalnego. Turcja, będąca członkiem NATO, formalnie wystąpiła o przystąpienie we wrześniu 2025, jednak jej wniosek został zablokowany przez Cypr i Grecję, które powołały się na okupację północnej części Cypru oraz roszczenia terytorialne Ankary na Morzu Egejskim. Decyzja ta wywołała debatę o napięciu między wymogiem jednomyślności a spójnością współpracy UE z sojusznikami NATO.

Wielka Brytania prowadziła negocjacje o przystąpienie do SAFE w ramach partnerstwa w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony(inne języki), uzgodnionego na szczycie UE-UK w maju 2025 Rozmowy zakończyły się w listopadzie 2025 r. bez porozumienia z powodu rozbieżności dotyczących warunków finansowych przystąpienia. Brytyjskie firmy zbrojeniowe zachowały możliwość uczestnictwa w projektach finansowanych z SAFE na warunkach dotyczących podmiotów z państw trzecich.

Ocena kosztu finansowania

Atrakcyjność instrumentu jest funkcją warunków rynkowych i różni się istotnie między państwami członkowskimi w zależności od ich profilu kredytowego. Dla państw o niższym ratingu kredytowym pożyczki oparte na profilu UE mogą oznaczać nominalnie niższy koszt odsetkowy niż emisja krajowa. Dla państw o wysokim ratingu i niskich kosztach krajowego finansowania potencjalna oszczędność jest mniejsza lub nieistniejąca, co tłumaczy odmienne decyzje poszczególnych rządów co do uczestnictwa.

Dla państw spoza strefy euro porównanie kosztu SAFE z emisją obligacji krajowych musi dodatkowo uwzględniać ryzyko walutowe. Zobowiązanie denominowane w euro przy dochodach budżetowych głównie w walucie krajowej oznacza wielodekadową ekspozycję kursową, której wartość w dłuższym horyzoncie może przewyższyć nominalną oszczędność odsetkową. OSW wskazywał, że warunkowość wypłat i ograniczenia kwalifikowalności zakupów stanowią dodatkowe czynniki, które powinny być uwzględnione obok kosztu odsetkowego przy ocenie opłacalności instrumentu dla poszczególnych państw.

Wskazywane korzyści

W analizach instytucji i ośrodków badawczych wskazywano następujące korzyści instrumentu:

• Niższy koszt finansowania: dostęp do pożyczek opartych na profilu kredytowym UE (rating AAA) i dużej skali emisji obligacji, co obniża nominalny koszt długu dla państw o niższym ratingu lub wyższych kosztach krajowego finansowania.
• Szybkość uruchomienia: długi horyzont spłaty (do 45 lat), okres karencji (do 10 lat) oraz prefinansowanie (do 15%) pozwalają państwom kontraktować zakupy bez oczekiwania na wpływy budżetowe, co przyspiesza dostawy w stosunku do standardowego cyklu budżetowego.
• Efekt skali i redukcja fragmentacji: wymóg wspólnych zamówień (co najmniej dwa państwa uczestniczące) pozwala na agregację popytu, co obniża ceny jednostkowe, skraca terminy dostaw i zmniejsza liczbę typów sprzętu używanych w europejskich siłach zbrojnych. RUSI wskazywał, że w latach 2022–2023 ok. 78% wydatków zamówieniowych w Europie kierowano na produkty pozaeuropejskie, a SAFE ma ten wskaźnik obniżyć.
• Interoperacyjność: wspólne zamówienia wymuszają harmonizację wymagań technicznych między państwami członkowskimi, co przekłada się na kompatybilność sprzętu w ramach operacji NATO.
• Wzmocnienie europejskiej bazy przemysłowej: SAFE finansuje nie tylko bezpośrednie zakupy uzbrojenia, lecz również budowę nowych linii produkcyjnych, rozbudowę kadr i modernizację łańcuchów dostaw, co ma zwiększyć zdolności wytwórcze europejskiego przemysłu obronnego w perspektywie wieloletniej.
• Dostępność dla mniejszych państw: instrument umożliwia państwom o mniejszych budżetach obronnych dostęp do finansowania na warunkach niedostępnych przy samodzielnej emisji długu, wyrównując możliwości inwestycyjne w obronności między państwami członkowskimi.
• Zwolnienie z VAT dla kwalifikowanych zakupów obronnych, obniżające efektywny koszt nabycia sprzętu.

Wskazywane wady i ryzyka

• Charakter dłużny instrumentu: SAFE zwiększa dług publiczny państw korzystających i generuje wielodekadowe zobowiązania, których koszt obsługi jest trudny do przewidzenia przy zmiennym oprocentowaniu. Dla państw spoza strefy euro dochodzi ekspozycja na ryzyko kursowe przez cały okres trwania umowy pożyczki (do 45 lat).
• Ograniczona demokratyczna kontrola: zastosowanie art. 122 TFUE wykluczyło Parlament Europejski jako współustawodawcę przy instrumencie o horyzoncie 45 lat. OSW wskazywał, że rodzi to pytania o możliwość demokratycznej rewizji warunków w przyszłości.
• Warunkowość wypłat: mechanizm zawieszania transz przez Komisję tworzy ryzyko uzależnienia krajowych decyzji obronnych od ocen zewnętrznego ośrodka przez cały czas trwania umowy pożyczki.
• Reguły kwalifikowalności a skuteczność obronna: wymóg minimum 65% wartości komponentów z obszaru kwalifikowalnego faworyzuje europejskich producentów i może zwiększać złożoność kontraktową zakupów, szczególnie dla państw współpracujących z dostawcami spoza tego obszaru. Jednocześnie część państw z największą bazą wytwórczą (np. Niemcy) nie zdecydowała się na zaciągnięcie pożyczek, co według części analiz może wskazywać na nierównomierny rozkład korzyści przemysłowych i kosztów obsługi długu.
• Ryzyko „zastępowania": ryzyko, że SAFE finansuje wydatki, które państwa i tak by poniosły, zamiast realnie zwiększać łączne nakłady obronne.
• Ryzyka operacyjne i harmonogramowe: okno czasowe na kwalifikowanie wydatków (do końca 2030 r.) może limitować liczbę systemów możliwych do dostarczenia i wymuszać sztuczny podział zamówień. Podnoszono również, że upublicznianie listy projektów finansowanych z SAFE może dostarczać informacji wywiadowczych potencjalnym przeciwnikom.
• Rozbieżność między strukturą kosztów a strukturą korzyści: wymóg 65% wartości komponentów z obszaru kwalifikowalnego gwarantuje rynek zbytu dużym zachodnioeuropejskim koncernom (Rheinmetall, Dassault, Leonardo), których przychody wzrosły średnio o 57% w latach 2021–2025. Państwa zaciągające dług w ramach SAFE (głównie flanka wschodnia) ponoszą wielodekadowy koszt obsługi zobowiązań, podczas gdy istotna część środków trafia do producentów z państw, które do SAFE nie przystąpiły.
• Adekwatność wydatków wobec zmian w charakterze działań zbrojnych: wojna na Ukrainie wykazała przesunięcie działań zbrojnych od dużych platform konwencjonalnych ku masowemu użyciu tanich bezzałogowców i systemów sterowanych przez sztuczną inteligencję. Reguły kwalifikowalności SAFE kierują środki ku europejskim producentom, którzy w znacznej mierze nie dysponują technologią przetestowaną bojowo, podczas gdy doświadczenia operacyjne koncentrują się poza obszarem kwalifikowalnym (Ukraina, USA, Izrael).

Brak wiążących progów wydatków

Na szczycie NATO w Hadze w czerwcu 2025 r. sojusznicy uzgodnili cel 5% PKB na obronność do 2035 r., cel ten nie jest jednak prawnie wiążący. Rada UE aktywowała dla 17 państw klauzulę wyjścia z reguł fiskalnych Paktu Stabilności i Wzrostu, dając elastyczność budżetową na wydatki obronne. Według danych ICDS w 2025 r. połowa sojuszników NATO ledwo przekraczała próg 2% PKB. Krytycy wskazywali, że bez mechanizmu sankcji (analogicznego do procedury nadmiernego deficytu) dobrowolność instrumentów takich jak SAFE będzie reprodukować asymetrię.

Koalicja flanki wschodniej

W grudniu 2025 r. na szczycie w Helsinkach przywódcy Szwecji, Finlandii, Polski, Estonii, Łotwy, Litwy, Rumunii i Bułgarii podpisali wspólną deklarację, określając Rosję jako „najbardziej istotne, bezpośrednie i długoterminowe zagrożenie" i stwierdzając, że celem Rosji pozostaje „utworzenie strefy buforowej od Arktyki przez Bałtyk i Morze Czarne do Morza Śródziemnego". Polska i Finlandia objęły współprzewodnictwo. Deklaracja poparła inicjatywy Eastern Flank Watch i European Drone Wall, zakładające integrację obrony powietrznej, walki elektronicznej i systemów dozoru wzdłuż wschodniej granicy UE. Blok helsiński (ok. 85 mln mieszkańców) z jednym dodatkowym partnerem osiąga próg mniejszości blokującej w Radzie UE, a w obszarach wymagających jednomyślności (CFSP, budżet, rozszerzenie) każde z tych państw dysponuje samodzielnym wetem.

Rozmieszczenie zachodnich sił na flance

Równolegle trwał proces rozmieszczania wojsk zachodnich na flance wschodniej. Niemcy skierowały inżynierów wojskowych do wschodniej Polski do budowy fortyfikacji wzdłuż granicy z Białorusią, budowały stałą bazę dla brygady na Litwie, a Polska, Niemcy i Holandia rozwijały korytarze szybkiego przerzutu wojsk z portów Morza Północnego na flankę (tzw. wojskowy Schengen). Obecność zachodnich żołnierzy na flance jest wskazywana jako czynnik zmieniający kalkulację sojuszniczą: w przypadku konfliktu państwa zachodnie stają się stroną nie z powodu abstrakcyjnego zobowiązania, lecz dlatego, że ich żołnierze znajdują się w strefie zagrożenia.

Zakupy poza ramami SAFE

Carnegie Endowment(inne języki) wskazywał, że państwa północno-wschodniej Europy realizują zakupy w logice „pragmatyzmu regionalnego", w której „współpraca przemysłowo-obronna rodzi się oddolnie, wokół konkretnych luk w zdolnościach, a nie przez odgórne ramy instytucjonalne". Polska była największym odbiorcą południowokoreańskiego eksportu zbrojeniowego i rozwijała z USA wspólną produkcję amunicji artyleryjskiej (planowana zdolność 120 tys. pocisków rocznie). RAND wskazywał, że status koreańskiego sprzętu montowanego w Polsce wobec reguł kwalifikowalności SAFE i EDIP(inne języki) będzie przedmiotem intensywnych negocjacji w Brukseli. Centre for European Reform(inne języki) argumentował, że „ambitne inicjatywy wojskowe muszą być napędzane przez stolice państw i realizowane poza ramami instytucjonalnymi UE".

Polska