Fannie Mae

Contexto e primeiras décadas

No começo do século XX, grande parte dos financiamentos habitacionais nos Estados Unidos consistia em hipotecas de curto prazo com um pagamento final elevado. A Grande Depressão enfraqueceu o mercado imobiliário dos Estados Unidos, pois muitas pessoas perderam o emprego e deixaram de conseguir pagar suas prestações. Em 1933, estimava-se que entre 20 e 25% da dívida hipotecária em aberto no país estivesse inadimplente. As execuções hipotecárias fizeram com que quase um quarto dos proprietários de imóveis dos Estados Unidos perdesse suas casas para os bancos. Para enfrentar o problema, o Congresso dos Estados Unidos criou a Fannie Mae em 1938, por meio de alterações à National Housing Act, dentro do New Deal de Franklin Delano Roosevelt.

A instituição recebeu inicialmente o nome National Mortgage Association of Washington. Seu objetivo formal era fornecer dinheiro federal aos bancos locais para financiar empréstimos habitacionais, aumentando a disponibilidade de moradias acessíveis e a proporção de famílias proprietárias de suas casas. A Fannie Mae criou um mercado secundário líquido para hipotecas, permitindo que bancos e outros originadores de crédito emitissem mais financiamentos habitacionais, principalmente por meio da compra de hipotecas seguradas pela Federal Housing Administration (FHA). Nos primeiros trinta anos de existência, deteve o monopólio do mercado secundário de hipotecas. Outro motivo para a atenção dada pelo New Deal à habitação era o desemprego no setor de construção, que concentrava cerca de um terço dos desempregados do país. A retomada da construção de casas oferecia uma forma de recolocar parte desses trabalhadores em atividade.

Em 1950, a Housing and Home Finance Agency recebeu a Fannie Mae da Federal Loan Agency, tornando-a uma de suas unidades. Em 1954, uma alteração conhecida como Federal National Mortgage Association Charter Act transformou a Fannie Mae em uma corporação de propriedade mista. O governo federal detinha as ações preferenciais, enquanto investidores privados possuíam as ações ordinárias. Em 1968, a instituição foi convertida em uma empresa privada para retirar suas operações e dívidas do orçamento federal. A mudança, decorrente da Housing and Urban Development Act of 1968, dividiu a antiga Fannie Mae em duas organizações, a Fannie Mae que passou a existir nessa forma e a Government National Mortgage Association, chamada de Ginnie Mae.

A Ginnie Mae permaneceu como órgão governamental. Ela garante hipotecas seguradas pela FHA e financiamentos cobertos pela Veterans Administration, hoje Departamento dos Assuntos de Veteranos dos Estados Unidos, e pela Farmers Home Administration. Por isso, é a única agência federal de financiamento habitacional cujas garantias contam expressamente com a fé e o crédito integrais do governo dos Estados Unidos.

Em 1970, o governo federal autorizou a Fannie Mae a comprar empréstimos convencionais, ou seja, aqueles que não eram segurados pela FHA, VA ou FmHA. No mesmo ano, criou a Federal Home Loan Mortgage Corporation, conhecida como Freddie Mac, para concorrer com a Fannie Mae e ampliar a liquidez e a eficiência do mercado secundário de hipotecas. Também em 1970, as ações da FNMA passaram a ser negociadas nas bolsas de Nova Iorque e do Pacífico.

Em 1981, a Fannie Mae emitiu seu primeiro título hipotecário de repasse, que chamou de mortgage-backed security. A Ginnie Mae havia garantido, em 1968, o primeiro título desse tipo emitido por um credor autorizado, e a Freddie Mac lançou em 1971 seu primeiro título hipotecário de repasse, chamado participation certificate, composto principalmente de hipotecas privadas.

Década de 1990

Em 1992, o presidente George H. W. Bush sancionou a Housing and Community Development Act of 1992. A lei alterou as cartas constitutivas da Fannie Mae e da Freddie Mac para registrar a posição do Congresso, então controlado pelo Partido Democrata, de que as empresas patrocinadas pelo governo tinham "uma obrigação afirmativa de facilitar o financiamento de moradias acessíveis para famílias de renda baixa e moderada, de maneira compatível com suas finalidades públicas gerais, preservando ao mesmo tempo uma condição financeira sólida e um retorno econômico razoável". Pela primeira vez, as duas empresas ficaram sujeitas a metas anuais de habitação acessível fixadas pelo Departamento de Habitação e Desenvolvimento Urbano dos Estados Unidos (HUD) e aprovadas pelo Congresso. A meta inicial de compras de hipotecas para famílias de renda baixa e moderada correspondia, para cada empresa, a 30% do total de unidades residenciais financiadas pelas hipotecas adquiridas. Em 2007, a proporção havia aumentado para 55%.

Em 1999, o governo de Bill Clinton pressionou a Fannie Mae a ampliar o crédito hipotecário para mutuários de renda baixa e moderada, elevando a participação em sua carteira de empréstimos concedidos em áreas urbanas degradadas abrangidas pela Community Reinvestment Act de 1977.

Naquele ano, o The New York Times observou que a entrada da empresa no mercado subprime implicava riscos maiores. O jornal advertiu que esses riscos poderiam passar despercebidos em períodos de prosperidade, mas que uma recessão poderia levar a uma intervenção governamental parecida com a que atingira o setor de poupança e empréstimo na década de 1980.

Década de 2000

Em 2000, depois de uma reavaliação do mercado habitacional pelo HUD, foram adotadas regras contra práticas predatórias de crédito. Empréstimos de alto custo e alto risco deixaram de contar para o cumprimento das metas de habitação acessível. Em 2004, essas regras foram abandonadas e os empréstimos de alto risco voltaram a ser contabilizados nas metas.

A intenção era que os critérios de concessão adotados pela Fannie Mae para hipotecas conformes também oferecessem uma forma segura e estável de crédito a compradores sem classificação de crédito prime. Daniel Mudd, então presidente e diretor-executivo da empresa, declarou em 2007 que os critérios adotados pela Fannie Mae acabaram desviando negócios para o setor hipotecário privado, que comercializava produtos mais agressivos sem considerar plenamente suas consequências futuras.

Também estabelecemos critérios conservadores de concessão para os empréstimos que financiamos, a fim de assegurar que os compradores possam pagar seus financiamentos no longo prazo. Procuramos levar ao mercado subprime, em parceria com o setor, os padrões que aplicamos ao segmento prime, principalmente para ampliar nossos serviços a famílias pouco atendidas.

Infelizmente, empréstimos seguros com a qualidade da Fannie Mae não se tornaram o padrão no mercado subprime, e o mercado de crédito se afastou de nós. Aos mutuários foi oferecida uma combinação de empréstimos com taxas promocionais iniciais, pagamento apenas de juros, amortização negativa, diferentes opções de pagamento e baixa exigência de documentação, tudo isso somado a juros variáveis. No início de 2005, começamos a manifestar preocupação com esse tipo de concessão de "riscos em camadas". Tom Lund, então responsável pelo nosso negócio de hipotecas para residências unifamiliares, declarou publicamente: "Uma das coisas com as quais não nos sentimos confortáveis neste mercado é ver mais compradores de imóveis sendo colocados em programas de maior risco. Esses produtos são para compradores mais sofisticados. Faz sentido que os mutuários assumam riscos que talvez não conheçam? Estamos preparando-os para fracassar?" Como resultado, perdemos uma parcela considerável do mercado para nossos concorrentes.

Alex Berenson, do The New York Times, escreveu em 2003 que o risco assumido pela Fannie Mae era muito maior do que se acreditava. Nassim Nicholas Taleb escreveu em The Black Swan: "A instituição patrocinada pelo governo Fannie Mae, quando observo seus riscos, parece estar sentada sobre um barril de dinamite, vulnerável ao menor soluço. Mas não se preocupe: sua grande equipe de cientistas considera esses acontecimentos 'improváveis'".

Em 26 de janeiro de 2005, o senador Chuck Hagel apresentou pela primeira vez o projeto Federal Housing Enterprise Regulatory Reform Act of 2005 (S.190). O projeto procurava reformar a estrutura de regulação das empresas patrocinadas pelo governo após problemas contábeis e decisões administrativas que haviam provocado grandes revisões nos resultados financeiros. O Comitê de Bancos, Habitação e Assuntos Urbanos do Senado aprovou parecer favorável em julho de 2005, mas o projeto nunca foi levado ao plenário do Senado. A decisão de John McCain de tornar-se copatrocinador do S.190, quase um ano depois, em 2006, foi a última providência registrada sobre o projeto de Hagel. Ao manifestar apoio ao texto, McCain citou o regulador da Fannie Mae, que havia concluído que os lucros eram "ilusões deliberada e sistematicamente criadas pela alta administração da empresa".

A Câmara dos Representantes apresentou, na mesma época, o projeto semelhante Federal Housing Finance Reform Act of 2005 (H.R. 1461). O Comitê de Serviços Financeiros da Câmara elaborou alterações e publicou um relatório em julho. A Câmara aprovou o projeto em outubro, apesar da oposição do presidente George W. Bush à versão aprovada, que afirmava: "O regime regulatório previsto pelo H.R. 1461 é consideravelmente mais fraco do que aquele que rege outras instituições financeiras grandes e complexas". A proposta encontrou oposição entre democratas e republicanos, e o Senado não chegou a apreciar a versão aprovada pela Câmara.

Crise hipotecária a partir do fim de 2007

Para cumprir as metas federais de habitação do HUD, empresas patrocinadas pelo governo como Fannie Mae, Freddie Mac e os Federal Home Loan Banks procuraram ampliar a compra de moradias por famílias de renda baixa e média e em regiões com pouco acesso a crédito. Entre os mecanismos oferecidos estavam "a possibilidade de obter uma hipoteca de taxa fixa de 30 anos com uma entrada pequena [...] e a disponibilidade contínua de crédito hipotecário sob uma ampla gama de condições econômicas". Em 2003 e 2004 começou a formação da crise do subprime. O mercado afastou-se das empresas reguladas e migrou rapidamente para títulos lastreados em hipotecas emitidos por estruturas privadas de securitização, em geral administradas por bancos de investimento.

À medida que os originadores passaram a distribuir uma parcela cada vez maior dos empréstimos por meio dessas estruturas privadas, as empresas patrocinadas pelo governo perderam parte da capacidade de acompanhar e controlar a origem dos financiamentos. A disputa entre as empresas e os securitizadores privados reduziu ainda mais seu poder e fortaleceu os originadores. Isso colaborou para a deterioração dos critérios de concessão e esteve entre os fatores da crise financeira de 2007–2008.

Os bancos de investimento que securitizavam esses ativos aceitavam mais facilmente empréstimos arriscados porque, em geral, mantinham apenas uma parcela pequena do risco. Enquanto as empresas patrocinadas pelo governo garantiam o desempenho de seus MBS, os securitizadores privados normalmente não o faziam e podiam reter somente uma fração do risco. Bancos muitas vezes transferiam essa exposição para seguradoras ou outras contrapartes por meio de credit default swaps, tornando difícil para investidores e credores avaliar o risco efetivamente mantido por cada instituição.

A migração para hipotecas mais arriscadas e MBS privados ocorreu enquanto instituições financeiras procuravam manter os níveis de lucro alcançados entre 2001 e 2003, período de refinanciamentos excepcionalmente intensos provocado pelas baixas taxas de juros. Como os lucros dependiam do volume, mantê-los exigia ampliar a base de mutuários por meio de critérios de concessão menos rigorosos e de produtos que, inicialmente, as empresas patrocinadas pelo governo não securitizavam. A mudança das securitizações das empresas para as estruturas privadas coincidiu com uma passagem das hipotecas tradicionais, amortizáveis e com juros fixos para hipotecas não tradicionais, mais arriscadas, não amortizáveis e com juros ajustáveis. Também houve rápida deterioração dos critérios de concessão de crédito. O crescimento da securitização privada levou as empresas patrocinadas pelo governo a reduzir seus próprios critérios para tentar recuperar participação de mercado e atender aos acionistas privados. A FHA e a Ginnie Mae, inteiramente públicas, mantiveram seus critérios e perderam participação.

A expansão da securitização privada e a falta de regulação nessa parte do mercado geraram oferta excessiva de financiamento habitacional com preços subestimados. Em 2006, um número crescente de mutuários, muitos deles com crédito ruim, passou a ter dificuldade para pagar suas hipotecas, sobretudo aquelas com juros ajustáveis. As execuções hipotecárias aumentaram rapidamente. O aumento das retomadas elevou a oferta de imóveis, os preços das casas caíram e critérios de crédito mais rígidos dificultaram a obtenção de novos empréstimos. A queda dos preços trouxe perdas crescentes para as empresas patrocinadas pelo governo, que davam suporte à maior parte das hipotecas dos Estados Unidos.

Em julho de 2008, o governo tentou acalmar o mercado reiterando que "Fannie Mae e Freddie Mac desempenham uma função central no sistema de financiamento habitacional dos Estados Unidos". O Departamento do Tesouro dos Estados Unidos e o Federal Reserve adotaram medidas para reforçar a confiança nas empresas. As duas passaram a ter acesso a empréstimos de baixo custo do Federal Reserve em condições semelhantes às disponíveis aos bancos comerciais, e foi suspensa a proibição que impedia o Tesouro de comprar ações das empresas. Mesmo assim, em agosto de 2008, as ações da Fannie Mae e da Freddie Mac já haviam perdido mais de 90% de seu valor em relação ao ano anterior.

2008, crise e intervenção

Em 11 de julho de 2008, o The New York Times informou que autoridades dos Estados Unidos estudavam um plano para o governo assumir o controle da Fannie Mae e, ou, da Freddie Mac caso a situação financeira das empresas piorasse por causa da crise habitacional. A Fannie Mae e a menor Freddie Mac possuíam ou garantiam uma parcela muito grande dos empréstimos habitacionais do país e foram atingidas com força pela retração. Autoridades também consideraram buscar no Congresso uma garantia expressa do governo sobre US$ 5 trilhões em dívidas detidas ou garantidas pelas duas empresas.

As ações da Fannie Mae despencaram em meio ao temor de falência ou tomada pelo governo. O secretário do Tesouro, Henry M. Paulson, e a Casa Branca defenderam publicamente a solidez financeira da empresa numa tentativa de impedir um pânico financeiro generalizado. Fannie e Freddie davam suporte a grande parte do mercado hipotecário dos Estados Unidos. Em 2008, possuíam ou garantiam cerca de metade de um mercado de hipotecas avaliado em US$ 12 trilhões. Um colapso tornaria as hipotecas mais difíceis e caras de obter. Os títulos emitidos por Fannie e Freddie eram detidos por investidores que iam do governo chinês a fundos do mercado monetário e fundos de aposentadoria de centenas de milhões de pessoas, de modo que uma falência poderia provocar graves perturbações internacionais.

A campanha pública do governo não bastou para salvar as empresas. A orientação oficial para que comprassem empréstimos problemáticos de bancos privados, na tentativa de evitar a quebra dessas instituições, e a classificação incorreta de empréstimos como AAA por grandes bancos agravaram a instabilidade. Paulson planejava assumir rapidamente as duas empresas patrocinadas pelo governo, em vez de conceder empréstimos como fizera com a AIG e grandes bancos. Em referência à Revolução Francesa, disse ao presidente Bush que "o primeiro som que ouvirão será o de suas cabeças batendo no chão". Autoridades federais moveram ações posteriores contra grandes bancos por operações relacionadas a títulos hipotecários, e alguns deles chegaram a acordos.

Acionistas da Fannie Mae e da Freddie Mac também moveram ações contra o governo federal e a Federal Housing Finance Agency. Uma das linhas de litígio sustentou que alterações nos acordos de compra de ações preferenciais, em especial o mecanismo de 2012 conhecido como net worth sweep, violavam direitos dos acionistas. No processo Fairholme Funds, Inc. v. United States, o Tribunal de Apelações do Circuito Federal rejeitou em 2022 as pretensões diretas analisadas e decidiu que as pretensões derivadas também deveriam ser extintas. Em Collins v. Yellen, de 2021, a Suprema Corte rejeitou a pretensão estatutária apresentada por acionistas contra a terceira alteração dos acordos, mas considerou inconstitucional a restrição legal que permitia retirar o diretor da FHFA somente por justa causa. O processo foi devolvido às instâncias inferiores para a análise da possibilidade de reparação pelos efeitos da restrição.

Em 7 de setembro de 2008, James Lockhart, diretor da Federal Housing Finance Agency (FHFA), anunciou que Fannie Mae e Freddie Mac seriam colocadas sob intervenção administrativa da agência, regime chamado de conservatorship nos Estados Unidos. A medida foi uma das intervenções governamentais mais amplas nos mercados financeiros privados em décadas.

Lockhart também afastou os diretores-executivos e os conselhos de administração das duas empresas. O Tesouro recebeu novas ações preferenciais seniores e opções de compra de ações ordinárias equivalentes a 79,9% de cada empresa. O valor das ações ordinárias e preferenciais dos investidores anteriores à intervenção caiu fortemente com a suspensão de dividendos futuros das ações já emitidas, medida adotada para preservar o valor das dívidas e dos títulos lastreados em hipotecas. A FHFA afirmou não ter planos de liquidar as empresas.

A autoridade do Tesouro para fornecer recursos destinados a estabilizar a Fannie Mae ou a Freddie Mac era limitada apenas pelo volume de dívida que o governo federal podia assumir legalmente. A lei de 30 de julho de 2008 que ampliou os poderes regulatórios sobre as duas empresas elevou o teto da dívida nacional em US$ 800 bilhões, para US$ 10,7 trilhões, antecipando a possível necessidade de dar ao Tesouro flexibilidade para apoiar os bancos federais de crédito habitacional.

2010, retirada da bolsa

Em 16 de junho de 2010, Fannie Mae e Freddie Mac anunciaram que suas ações seriam retiradas da Bolsa de Valores de Nova Iorque. A Federal Housing Finance Agency determinou a retirada depois que as ações da Fannie Mae permaneceram abaixo de US$ 1 por mais de 30 dias. Desde então, as ações continuaram a ser negociadas no mercado de balcão.

Dividendos pagos ao governo

Em maio de 2013, a Fannie Mae anunciou que pagaria um dividendo de US$ 59,4 bilhões ao Tesouro dos Estados Unidos.

Em 2014, os fluxos brutos eram:

• US$ 116 bilhões recebidos do Tesouro;
• US$ 134 bilhões pagos ao Tesouro.

Os resultados financeiros de 2014 permitiram à Fannie Mae pagar US$ 20,6 bilhões em dividendos ao Tesouro naquele ano. O total acumulado até 31 de dezembro de 2014 chegou a US$ 134,5 bilhões, aproximadamente US$ 18 bilhões a mais do que a empresa havia recebido em apoio. Em 31 de março de 2015, a Fannie Mae esperava ter pago ao Tesouro um total de US$ 136,4 bilhões.

Da decisão de 2015 ao presente

Em 11 de maio de 2015, o The Wall Street Journal informou que a juíza federal Denise Cote havia concluído que a Nomura Holdings não apresentara de forma verdadeira as características de títulos lastreados em hipotecas vendidos à Fannie Mae e à Freddie Mac. A decisão favoreceu a FHFA, que administrava as duas empresas. Cote pediu à agência que apresentasse um cálculo atualizado dos prejuízos devidos pela Nomura e pela corré RBS Securities, responsável pela subscrição de parte dos investimentos. No início do processo, a FHFA havia pedido cerca de US$ 1,1 bilhão.

A decisão encerrou um raro julgamento sobre irregularidades envolvendo hipotecas durante o período de expansão imobiliária. Mais de uma dúzia de empresas haviam preferido celebrar acordos em casos semelhantes movidos pela FHFA. Esses acordos renderam à Fannie Mae e à Freddie Mac US$ 18 bilhões em penalidades. Cote escreveu que os documentos de oferta dos títulos vendidos às duas empresas não retratavam corretamente a qualidade dos empréstimos e afirmou que "a magnitude da falsidade, medida de modo conservador, é enorme". Durante o auge do mercado, Fannie Mae e Freddie Mac investiram bilhões de dólares em títulos emitidos por empresas como a Nomura. Os investimentos elevaram os lucros enquanto o mercado crescia, mas provocaram grandes perdas quando ele entrou em colapso e estiveram entre as perdas que antecederam a intervenção de 2008.

Nomura e RBS estavam entre 18 instituições financeiras, entre elas Bank of America e Goldman Sachs, processadas em 2011 pela FHFA sob a alegação de terem falseado a qualidade dos empréstimos que serviam de lastro aos títulos. Durante o julgamento sem júri, advogados da FHFA disseram que Nomura e RBS haviam inflado os valores de imóveis ligados a certas hipotecas e, em alguns casos, indicado que uma residência era ocupada pelo proprietário quando não era.

Em outubro de 2025, executivos de alto escalão da Fannie Mae foram demitidos depois de questionarem internamente o fornecimento de dados confidenciais sobre precificação de hipotecas à Freddie Mac. Os dados haviam sido liberados por Lauren Smith, responsável pela área de marketing e associada de Bill Pulte, diretor da FHFA durante a segunda presidência de Donald Trump. A Associated Press informou em novembro que Smith permanecia no cargo, enquanto os altos funcionários que haviam questionado sua conduta e integrantes das equipes internas de ética que investigavam Pulte e aliados haviam sido afastados.

Mecanismo de negócios

A Fannie Mae compra empréstimos hipotecários e as hipotecas que lhes dão garantia e os reúne em títulos lastreados em hipotecas. A empresa compra empréstimos de vendedores de hipotecas aprovados e os securitiza. O título resultante é vendido a investidores no mercado secundário, acompanhado da garantia de que os pagamentos previstos de principal e juros serão repassados ao investidor nas datas corretas. Os MBS da Fannie Mae, assim como os da Freddie Mac e da Ginnie Mae, podem ser negociados no mercado TBA, sigla de to-be-announced. Ao comprar hipotecas, Fannie Mae e Freddie Mac fornecem aos bancos e a outras instituições financeiras novos recursos para conceder empréstimos, dando liquidez aos mercados habitacional e de crédito dos Estados Unidos.

Para dar sua garantia aos MBS que emite, a Fannie Mae estabelece critérios para os empréstimos que aceita comprar. Os que atendem a essas regras são chamados de empréstimos "conformes". A empresa desenvolveu um sistema automatizado de análise chamado Desktop Underwriter (DU), que permite aos credores avaliar automaticamente se um empréstimo é conforme. Em 2004, lançou o Custom DU, que permite aos credores definir regras próprias de análise para tratar também de empréstimos não conformes. O mercado secundário dos empréstimos não conformes abrange os chamados empréstimos jumbo, cujo valor supera o máximo aceito pela Fannie Mae e pela Freddie Mac. No início de 2008, decidiu-se permitir que MBS aptos ao mercado TBA contivessem até 10% de empréstimos jumbo.

Empréstimos conformes

Fannie Mae e Freddie Mac têm um limite máximo para os empréstimos que podem garantir, chamado de conforming loan limit. Esse teto era fixado pelo Office of Federal Housing Enterprise Oversight (OFHEO), então regulador das duas empresas, com base na variação anual do preço médio dos imóveis entre outubro de um ano e outubro do seguinte. Hipotecas acima do limite eram classificadas como empréstimos jumbo não conformes. No Alasca e no Havaí, o limite era 50% superior. Como as empresas compram apenas empréstimos conformes para reempacotá-los no mercado secundário, a demanda pelos não conformes é menor.

Pela lei da oferta e da procura, esses empréstimos são mais difíceis de vender no mercado secundário e, por isso, tendem a custar mais ao mutuário, em geral de 0,25 a 0,5 ponto percentual. Em 2008, quando a procura por títulos sem garantia das empresas patrocinadas pelo governo praticamente desapareceu, empréstimos não conformes passaram a ser oferecidos com taxas aproximadamente 1 a 1,5 ponto percentual superiores às dos empréstimos conformes.

Garantia implícita e apoio governamental

A Fannie Mae tinha originalmente uma garantia explícita do governo. Se entrasse em dificuldades, o governo se comprometia a socorrê-la. Isso mudou em 1968, quando a Ginnie Mae foi separada da Fannie Mae e manteve a garantia explícita. A Fannie Mae tornou-se uma empresa privada criada por carta do Congresso e com uma linha direta de crédito junto ao Tesouro dos Estados Unidos. Sua condição de empresa patrocinada pelo governo alimentava a percepção de uma garantia implícita sobre suas dívidas. A carta constitutiva também limitava suas operações ao mercado hipotecário. Apesar de privada, portanto, a empresa não podia atuar exatamente como uma companhia privada comum.

A Fannie Mae não recebia financiamento governamental direto, e seus títulos não tinham garantia explícita de pagamento pelo governo. A legislação que autorizava as empresas patrocinadas pelo governo, os próprios títulos e comunicações públicas da Fannie Mae deixavam esse ponto expresso. Os certificados e os pagamentos de principal e juros não eram garantidos pelo governo dos Estados Unidos. Também não constituíam juridicamente dívida ou obrigação dos Estados Unidos, de suas agências ou de seus órgãos, salvo a própria Fannie Mae. Durante o período subprime, os prospectos da empresa traziam a advertência de que "os certificados e os pagamentos de principal e juros dos certificados não são garantidos pelos Estados Unidos e não constituem dívida ou obrigação dos Estados Unidos nem de qualquer de suas agências ou órgãos, exceto a Fannie Mae".

A percepção dessa garantia, junto com tratamentos especiais concedidos pelo governo, reduzia os custos de captação da Fannie Mae e da Freddie Mac. Estimativas do Congressional Budget Office e do Departamento do Tesouro calculavam essa vantagem em cerca de US$ 2 bilhões anuais. Vernon L. Smith, vencedor do Prémio de Ciências Económicas em Memória de Alfred Nobel, chamou a FHLMC e a FNMA de "agências implicitamente respaldadas pelo contribuinte". The Economist também se referiu à "garantia governamental implícita" das duas empresas. Em depoimento a comitês bancários da Câmara e do Senado em 2004, Alan Greenspan disse acreditar que a situação financeira frágil da Fannie Mae decorria em parte da expectativa do mercado de que o governo jamais permitiria a quebra da Fannie Mae ou da Freddie Mac.

Fannie Mae e Freddie Mac podiam manter menos capital do que instituições financeiras comuns. Podiam, por exemplo, vender títulos lastreados em hipotecas com uma reserva de capital equivalente a cerca da metade da exigida de outras instituições. As regras aplicáveis às instituições financeiras normalmente exigiam relação entre capital e ativos de pelo menos 3%. As duas empresas eram dispensadas dessa exigência e podiam manter uma relação inferior a 3%. A alavancagem adicional aumentava os retornos em períodos favoráveis, mas também elevava o risco em momentos adversos, como durante a crise do subprime. A FNMA é isenta de impostos estaduais e locais, com exceção de certos impostos sobre imóveis. FNMA e FHLMC também têm tratamento específico perante a SEC. Apresentam relatórios 10-K e 10-Q, mas outros documentos, entre eles certos relatórios sobre títulos hipotecários REMIC, não são apresentados da mesma forma.

Fundos do mercado monetário estão sujeitos a regras de diversificação pelas quais, em geral, não mais de 5% dos ativos podem ser de um mesmo emissor. Assim, a inadimplência de um único emissor não deveria reduzir o valor do fundo em mais de 5%. Essas regras não se aplicavam da mesma maneira às dívidas de Fannie e Freddie, e era possível encontrar fundos com a maior parte de seus ativos nesses papéis.

Em 1996, o Congressional Budget Office escreveu que "não houve dotações federais para pagamentos em dinheiro nem subsídios de garantia", mas que o governo concedia benefícios consideráveis e não cobrados às empresas. O órgão estimava que esses benefícios custavam ao governo e aos contribuintes US$ 6,5 bilhões por ano.

Contabilidade

A FNMA é uma empresa financeira que usa derivativos para proteger seus fluxos de caixa. Entre os instrumentos empregados estão swaps de taxas de juros e opções sobre swaps, como pay-fixed swaps, receive-fixed swaps, basis swaps, interest rate caps, swaptions e forward starting swaps. A diferença de duração é um conceito financeiro e contábil que mede a diferença entre a duração de ativos e passivos. Bancos, fundos de pensão e outras instituições financeiras podem utilizá-la para medir sua exposição a mudanças nas taxas de juros.

Controvérsia contábil

No fim de 2004, a Fannie Mae era investigada por suas práticas contábeis. O Office of Federal Housing Enterprise Oversight publicou, em 20 de setembro de 2004, um relatório que apontava erros contábeis disseminados.

Estimava-se que a Fannie Mae gastaria mais de US$ 1 bilhão somente em 2006 para concluir sua auditoria interna e aproximar suas práticas das normas exigidas. A revisão necessária dos resultados era inicialmente calculada em US$ 10,8 bilhões, mas foi concluída com uma redução acumulada de US$ 6,3 bilhões nos lucros anteriormente apresentados, conforme o relatório anual da Fannie Mae no Form 10-K.

As preocupações com as práticas comerciais e contábeis da Fannie Mae eram anteriores ao escândalo. Em 15 de junho de 2000, uma subcomissão de mercados de capitais, valores mobiliários e empresas patrocinadas pelo governo da Câmara realizou audiências sobre a empresa.

Em 18 de dezembro de 2006, reguladores federais apresentaram 101 acusações civis contra o diretor-executivo Franklin Raines, o diretor financeiro J. Timothy Howard e a ex-controladora Leanne G. Spencer. Os três foram acusados de manipular os resultados da Fannie Mae para aumentar seus bônus. A ação buscava recuperar mais de US$ 115 milhões em bônus recebidos pelo trio entre 1998 e 2004 e cerca de US$ 100 milhões em penalidades por seu envolvimento na controvérsia contábil. Depois de oito anos de litígio, uma decisão sumária em 2012 inocentou os três, concluindo que o governo não havia apresentado provas suficientes para permitir que um júri os considerasse responsáveis.

Conflito de interesses

Em junho de 2008, o The Wall Street Journal informou que dois ex-diretores-executivos da Fannie Mae, James A. Johnson e Franklin Raines, haviam recebido da Countrywide Financial empréstimos com taxas inferiores às praticadas no mercado. A Fannie Mae era a maior compradora das hipotecas da Countrywide. O programa VIP "Friends of Angelo", da Countrywide, abrangia pessoas ligadas à Fannie Mae, entre elas advogados e executivos.

Fannie Mae e Freddie Mac fizeram contribuições políticas a legisladores que integravam comitês diretamente envolvidos na regulação do setor, entre eles o Comitê de Serviços Financeiros da Câmara, o Comitê de Bancos, Habitação e Assuntos Urbanos do Senado e o Comitê de Finanças do Senado. Outros beneficiários ocupavam assentos nos comitês de dotações ou de meios e recursos, faziam parte da liderança do Congresso ou haviam concorrido à presidência.

Acusações da SEC em 2011

Em dezembro de 2011, seis executivos da Fannie Mae e da Freddie Mac, entre eles Daniel Mudd, foram acusados pela SEC de fraude com valores mobiliários. A SEC alegou que eles "sabiam e aprovaram" declarações enganosas que afirmavam que as empresas tinham exposição mínima a empréstimos subprime durante o auge da bolha hipotecária.

Anthony "Buddy" Piszel, ex-diretor financeiro da Freddie Mac e, em fevereiro de 2011, diretor financeiro da CoreLogic, havia recebido aviso de que a SEC considerava tomar medidas contra ele. Piszel deixou a CoreLogic e não figurou entre os executivos acusados em dezembro de 2011. Ele havia sido sucedido na Freddie Mac por David Kellermann, que morreu por suicídio enquanto ocupava o cargo.

Uma reportagem da época sobre as acusações registrou:

A SEC disse que a conduta de Mudd incluiu prestar deliberadamente depoimento falso ao Congresso.

Mudd afirmou na semana anterior que o governo havia aprovado as divulgações da Fannie Mae durante sua gestão.

"Agora parece que o governo negociou um acordo para isentar de responsabilidade o próprio governo e os executivos nomeados pelo governo que assinaram as mesmas divulgações desde a minha saída, para então processar indivíduos que demitiu anos atrás", afirmou Mudd.

Daniel Mudd chegou a um acordo com a SEC em agosto de 2016, encerrando uma das últimas ações civis da agência relacionadas à crise imobiliária. O acordo não incluiu admissão de irregularidade.

Outros réus haviam chegado a acordos antes. Os três ex-executivos da Freddie Mac, Richard Syron, Patricia Cook e David Bisenius, encerraram seus casos por acordo. Dois ex-executivos da Fannie Mae, Enrico Dallavecchia e Thomas Lund, fizeram o mesmo antes da resolução do processo de Mudd.

Nas ações, a SEC havia pedido devolução de ganhos, multas civis, medidas cautelares e proibição de que os réus ocupassem cargos de administrador ou diretor. Os acordos em geral permitiram encerrar as ações civis sem admissão de responsabilidade.

Processos de 2011

Em 2011, a FHFA também processou grandes bancos. O JPMorgan Chase estava entre 18 instituições financeiras acusadas de vender à Fannie Mae e à Freddie Mac títulos com "características diferentes e mais arriscadas do que as descrições contidas nos materiais de marketing e vendas". O acordo proposto com o JPMorgan tratava apenas de acusações civis e não resolvia se executivos individuais haviam cometido irregularidades. Em novembro de 2013, o banco chegou a um acordo de US$ 13 bilhões com o governo dos Estados Unidos e órgãos estaduais e federais para encerrar pretensões civis relacionadas à emissão, montagem, comercialização e venda de títulos residenciais lastreados em hipotecas, inclusive ativos adquiridos por meio do Washington Mutual e do Bear Stearns. Uma investigação criminal federal sediada em Sacramento, na Califórnia, permanecia separada. O JPMorgan havia pedido proteção contra possíveis acusações criminais como parte do acordo, mas o governo recusou.

Fannie e Freddie acumularam grandes perdas em títulos lastreados em hipotecas quando o mercado habitacional entrou em colapso e precisaram de mais de US$ 187 bilhões em apoio. A FHFA controla as empresas desde a intervenção de 2008. O banco suíço UBS chegou a um acordo de US$ 885 milhões com a agência por perdas da Fannie Mae e da Freddie Mac em mais de US$ 6,4 bilhões em títulos hipotecários. A FHFA também chegou a acordos com Citigroup e General Electric. O Citigroup pagou US$ 250 milhões e a General Electric US$ 6,25 milhões por perdas ligadas a títulos lastreados em hipotecas. Os acordos de 2013 encerraram alegações de que o Citigroup havia fornecido informações enganosas sobre aproximadamente US$ 3,5 bilhões em títulos e de que a GE fizera o mesmo em relação a US$ 549 milhões vendidos à Freddie Mac. Os valores dos acordos não haviam sido divulgados inicialmente, mas foram depois confirmados nos resumos da FHFA sobre os litígios.

A FHFA buscava cerca de US$ 4 bilhões do JPMorgan para resolver alegações envolvendo US$ 33 bilhões em títulos vendidos à Fannie Mae e à Freddie Mac por JPMorgan, Bear Stearns e Washington Mutual. O Bank of America, que adquiriu Countrywide e Merrill Lynch durante a crise financeira de 2007–2008, enfrentava pretensões ainda maiores, relativas a US$ 57 bilhões em títulos hipotecários. O caso foi encerrado em 2014 por um acordo avaliado em US$ 9,33 bilhões, composto de pagamentos em dinheiro e recompra de certos títulos.

Ao todo, os 18 processos da FHFA abrangiam mais de US$ 200 bilhões em títulos que teriam sido apresentados de maneira enganosa. A responsabilização criminal de banqueiros individualmente foi uma questão distinta, e processos criminais relacionados à montagem e venda de títulos hipotecários foram muito menos comuns.

Alegações de propina em 2013

Em 29 de maio de 2013, o Los Angeles Times informou que um ex-especialista em execução hipotecária da Fannie Mae havia sido acusado de aceitar propina de um corretor de imóveis do Arizona. Ele declarou-se inocente num tribunal federal de Santa Ana. Em outro processo, apresentado anteriormente no Tribunal Superior do Condado de Orange, uma funcionária processou a Fannie Mae por demissão indevida, afirmando ter sido dispensada depois de tentar alertar a administração sobre propinas. Ela disse ter começado a manifestar suas suspeitas em 2009.

Diretores-executivos

• Peter Akwaboah, desde outubro de 2025, interino.
• Priscilla Almodovar, de 5 de dezembro de 2022 a 22 de outubro de 2025.
• Hugh R. Frater, de 2018 a 2022.
• Timothy Mayopoulos, de 2012 a 2018.
• Michael Williams, de 2009 a 2012.
• Herbert M. Allison, de 2008 a 2009.
• Daniel Mudd, de 2005 a 2008.
• Franklin Raines, de 1999 a 2004.
• James A. Johnson, de 1991 a 1998.
• David O. Maxwell, de 1981 a 1991.
• Allan O. Hunter, de 1970 a 1981.

Pessoas-chave

Em novembro de 2025, o conselho de administração era formado por:

• William J. Pulte, presidente;
• Michael Stucky, vice-presidente;
• Barry Habib;
• Brandon Hamara;
• Clinton Jones;
• Omeed Malik;
• Manuel "Manolo" Sánchez Rodríguez;
• Scott D. Stowell.

• Conselho de administração em 2018
  • Renee Lewis Glover, 69 anos, diretora independente desde janeiro de 2016;
  • Michael J. Heid, 61 anos, diretor independente desde maio de 2016;
  • Robert H. Herz, 65 anos, diretor independente desde junho de 2011;
  • Antony Jenkins, 57 anos, diretor independente desde julho de 2018;
  • Diane C. Nordin, 60 anos, diretora independente desde novembro de 2013;
  • Jonathan Plutzik, 64 anos, presidente do conselho desde dezembro de 2018 e diretor independente desde novembro de 2009;
  • Manuel "Manolo" Sánchez Rodríguez, 53 anos, diretor independente desde setembro de 2018;
  • Ryan A. Zanin, 56 anos, diretor independente desde setembro de 2016.

• Diretores executivos. Em 14 de fevereiro de 2019, havia outros sete:
  • David C. Benson, 59 anos, presidente;
  • Andrew J. Bon Salle, 53 anos, vice-presidente executivo da área de hipotecas para residências unifamiliares;
  • Celeste M. Brown, 42 anos, vice-presidente executiva e diretora financeira;
  • John S. Forlines, 55 anos, vice-presidente sênior e diretor de riscos;
  • Jeffery R. Hayward, 62 anos, vice-presidente executivo e responsável pelo segmento multifamiliar;
  • Kimberly H. Johnson, 46 anos, vice-presidente executiva e diretora de operações;
  • Stephen H. McElhennon, 49 anos, vice-presidente sênior e consultor jurídico geral interino.

• Executivos identificados no relatório de 2018
  • Hugh R. Frater, diretor-executivo interino a partir de outubro de 2018;
  • Timothy J. Mayopoulos, ex-diretor-executivo até outubro de 2018;
  • Celeste M. Brown, vice-presidente executiva e diretora financeira a partir de agosto de 2018;
  • David C. Benson, presidente a partir de agosto de 2018 e, antes disso, vice-presidente executivo e diretor financeiro;
  • Andrew J. Bon, vice-presidente executivo da área de hipotecas para residências unifamiliares;
  • Jeffery R. Hayward, vice-presidente executivo e responsável pelo segmento multifamiliar;
  • Kimberly H. Johnson, vice-presidente executiva e diretora de operações a partir de março de 2018 e, antes disso, vice-presidente executiva e diretora de riscos.