Miasto na prawach powiatu

Miasto na prawach powiatu – jednostka samorządu terytorialnego szczególnego rodzaju, którą w polskim samorządzie terytorialnym stanowi samorząd gminy miejskiej nieprzynależącej do żadnego powiatu, a zamiast tego wykonującej jego zadania samodzielnie, zachowując przy tym formę prawną gminy. Mimo tego potocznie określana bywa również jako powiat grodzki lub powiat miejski. Organem wykonawczym i zarządzającym w miastach na prawach powiatu jest z mocy prawa prezydent miasta.

Historia

Po wprowadzeniu 1 stycznia 1999 roku nowego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa status miasta na prawach powiatu uzyskało 65 miast:

liczących ponad 100 tysięcy mieszkańców według stanu na dzień 31 grudnia 1998 (z wyłączeniem m.st. Warszawy) lub
stanowiących dawne stolice województw (z wyłączeniem Ciechanowa, Piły i Sieradza, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym podczas wprowadzania trójstopniowego podziału administracyjnego kraju przez ówczesne organy stanowiące samorządów tych miast) albo
stanowiących niektóre inne gminy miejskie niespełniające powyższych warunków, których pomimo to nie włączono w skład powiatu, uznając takie rozwiązanie za niemożliwe lub niecelowe, mając na względzie ich lokalizację pomiędzy innymi miastami na prawach powiatu w obrębie aglomeracji (Jastrzębie-Zdrój, Jaworzno, Mysłowice, Piekary Śląskie, Siemianowice Śląskie, Sopot, Świętochłowice, Żory) albo specyficzne położenie fizycznogeograficzne i dużą powierzchnię miasta (Świnoujście).

Powyższe wyliczenie nabrało od 2001 roku charakteru zamkniętego, bowiem w ustawie o samorządzie powiatowym wyeliminowano możliwość nadania praw powiatu miastom, które nie zostały w nim uwzględnione – w tym również Pile, Ciechanowowi i Sieradzowi. Dopuszczalne stało się wyłącznie przywracanie praw powiatu utraconych po 30 maja 2001 r., toteż Wałbrzych, który 1 stycznia 2003 r. zrezygnował ze statusu miasta na prawach powiatu i został włączony do powiatu wałbrzyskiego, zdołał 1 stycznia 2013 r. ten status odzyskać. Jedyne odstępstwo od powyższej zasady uczyniono dla Warszawy, która w dniu 27 października 2002 r. na mocy współczesnej ustawy warszawskiej odzyskała status miasta na prawach powiatu (posiadany do 1975 r.) oraz jednolitej gminy miejskiej (posiadany do 1990 r.); wcześniej miasto stołeczne stanowiło w latach 1990–2002 związek komunalny 11 gmin miejskich, zawiązany w 1990 r. zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez ówczesną ustawę warszawską, zaś w latach 1999–2002 istniał on równolegle z powiatem warszawskim.

1 marca 2006 r. prezydenci i burmistrzowie 20 miast o statusie gminy miejskiej zwrócili się z apelem do Prezydenta RP, Sejmu RP, Senatu RP i Prezesa Rady Ministrów o przyznanie ich miastom praw powiatu. Swój apel motywowali faktem, iż obowiązujące regulacje prawne utrudniają sprawne zarządzanie miastami liczącymi powyżej 50 tys. mieszkańców, wchodzącymi w skład tzw. powiatów, a przede wszystkim hamują ich rozwój gospodarczy. W 2015 Senat zgłosił projekt nowelizacji Ustawy o samorządzie powiatowym, która umożliwiłaby nadanie praw powiatu Pile, Ciechanowowi i Sieradzowi oraz miastom powyżej 70 tys. mieszkańców.

Organizacja i status prawny

Ustawodawca w tekście pierwotnym ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym stanowił w art. 3: „Powiat jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin albo cały obszar miasta na prawach powiatu”, z czego można było wysnuć wniosek, iż miasto na prawach powiatu jest powiatem w znaczeniu formy prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Obecnie, po nowelizacji z 2001 roku ustawa nie wydaje się uprawniać do takich wniosków. Ta sama tendencja widoczna jest w art. 91 rzeczonej ustawy. W tekście pierwotnym (ust. 5) ustawodawca stanowił, że każdorazowo przez powiat rozumie się także miasto na prawach powiatu. Po zmianach z 2001 roku art. 91 miasto na prawach powiatu ma bez wątpienia formę prawną gminy, której ustawodawca jedynie powierzył rozszerzony zakres zadań ze względu na specyfikę, nadając prawa i obowiązki przysługujące powiatom sensu stricto. Stosowanie nazwy np. „Miasto Powiat Płock” jest błędne.

Nadanie miastu praw powiatu niesie ze sobą m.in. następujące konsekwencje:

wybory przeprowadza się zgodnie z przepisami o wyborach organów gminy, włączając przyznanie czynnego, a w przypadku wyborów do rady miasta również biernego prawa wyborczego obywatelom innych krajów UE zamieszkującym w gminie, nieprzysługującego w wyborach do rady powiatu,
organy w mieście na prawach powiatu (tj. rada miasta i prezydent miasta) wykonują w pozostałym zakresie kompetencje właściwe dla – odpowiednio – rady gminy i rady powiatu oraz wójta (burmistrza), zarządu powiatu i starosty,
prezydent miasta na prawach powiatu jest organem wykonawczym monokratycznym i nieodpowiadającym politycznie przed radą,
prezydent miasta na prawach powiatu jest co do zasady zarządcą wszystkich dróg publicznych na jego obszarze, z wyjątkiem autostrad, dróg ekspresowych oraz tych spośród dróg krajowych, które zapewniają dostęp drogowy w standardzie wymaganym dla transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T) do polskich portów wymienionych w załączniku II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013
prezydent miasta wykonuje całość zadań samorządowych z zakresu gospodarowania wodami,
miasto gospodaruje co do zasady zarówno nieruchomościami komunalnymi, jak i należącymi do Skarbu Państwa położonymi na jego terenie,
miasto zarządza co do zasady zarówno publicznymi przedszkolami, szkołami podstawowymi, jak i niemal wszystkimi ponadpodstawowymi na swoim terenie, z wyjątkiem nielicznych prowadzonych przez samorząd województwa lub przez ministra,
miasto zarządza co do zasady zdecydowaną większością publicznych jednostek pomocy społecznej, z wyjątkiem nielicznych prowadzonych przez samorząd województwa lub przez ministra,
miasto zarządza co do zasady zdecydowaną większością typów publicznych jednostek organizacyjnych wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, z wyjątkiem nielicznych prowadzonych przez samorząd województwa,
miejski ośrodek pomocy społecznej ma jednocześnie status powiatowego/miejskiego centrum pomocy rodzinie,
miejskie centrum zarządzania kryzysowego i miejski zespół zarządzania kryzysowego mają jednocześnie status, odpowiednio: powiatowego centrum zarządzania kryzysowego i powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego,
gminna biblioteka publiczna ma jednocześnie status powiatowej biblioteki publicznej (ponadto może mieć także status wojewódzkiej biblioteki publicznej i dzieje się tak w 7 miastach); wyjątek stanowi Warszawa, gdzie gminny status mają biblioteki dzielnicowe, nad którymi nadzór sprawuje biblioteka łącząca statusy powiatowej i wojewódzkiej biblioteki publicznej,
prezydent miasta jest w sprawach miejskich inwestycji budowlanych innych niż metro co do zasady zarówno organem administracji budowlanej, jak i organem reprezentującym stronę postępowania,
rada nie wybiera co do zasady organu wykonawczego, a jego odwołanie jest możliwe co do zasady jedynie w drodze referendum,
radni składają ślubowanie według tekstu roty z art. 23a ustawy gminnej.

W porównaniu do zwyczajnej gminy miejskiej, miasto na prawach powiatu dodatkowo prowadzi lub współprowadzi powiatową bibliotekę publiczną, szpital, dom pomocy społecznej oraz zakład opiekuńczo-leczniczy, a w trakcie kwalifikacji wojskowej organizuje powiatową/miejską komisję lekarską. Ponadto w mieście na prawach powiatu pojawiają się podlegające prezydentowi miasta organy powiatowej administracji zespolonej, które w zwyczajnej gminie są nieobecne. Administrację tę stanowią:

urząd miasta, w porównaniu do zwyczajnej gminy obejmujący dodatkowo:
- wydział właściwy ds. geodezji i kartografii,
- wydział właściwy ds. administracji architektoniczno-budowlanej,
- wydział właściwy ds. komunikacji,
- wydział właściwy ds. bezpieczeństwa,
inne jednostki organizacyjne lub organy:
- powiatowy/miejski urząd pracy,
- powiatowe/miejskie centrum zarządzania kryzysowego,
- komisja bezpieczeństwa i porządku,
- powiatowy/miejski zespół ds. orzekania o niepełnosprawności
- powiatowe/miejskie centrum pomocy rodzinie
- powiatowa/miejska stacja sanitarno-epidemiologiczna
- powiatowy/miejski inspektorat nadzoru budowlanego
- komenda powiatowa/miejska Policji (w przypadku Warszawy – działające na jej terytorium komendy rejonowe Policji)
- komenda powiatowa/miejska Państwowej Straży Pożarnej
- w niektórych miastach – powiatowy/miejski konserwator zabytków
- inne jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników służb, inspekcji i straży szczebla powiatowego, oprócz tych wyłączonych z administracji zespolonej (tzw. spionizowanych – np. powiatowego inspektoratu weterynarii, urzędu skarbowego, biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, prokuratury rejonowej, sądu rejonowego, wojskowego centrum rekrutacji, czy jednostek zamiejscowych oddziałów Krajowego Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego).

W pozostałym zakresie miasto na prawach powiatu jest co do zasady gminą, a jego organy podlegają przede wszystkim regulacjom ustawy o samorządzie gminnym.

Zalety i wady

W 2000 r. rząd Jerzego Buzka uznał potrzebę rozpoczęcia pilnych działań prowadzących do łączenia się miast na prawach powiatu i powiatów mających siedzibę swych władz w tych miastach, z uwagi na znaczące dysproporcje występujące w zakresie potencjału instytucjonalnego jednostek powiatowych. Analizy rządowe wskazywały na znacząco wyższy potencjał miast na prawach powiatu i szczególnie niski potencjał powiatów pozbawionych większych ośrodków miejskich.

Z drugiej strony status miasta na prawach powiatu redukuje na jego gęsto zaludnionym, uzbrojonym i zabudowanym obszarze, o dużej powierzchni, ale zarazem znacznie rozdrobnionej strukturze gruntów o nierzadko skomplikowanym lub niejasnym statusie cywilnoprawnym, ryzyko chaosu kompetencyjnego oraz mnogości sprzecznych albo dublujących się działań, jako że wyznaczony zostaje pojedynczy organ odpowiadający za całokształt niektórych dziedzin zarządzanych w innych miejscowościach fragmentarycznie przez wiele organów różnych szczebli, np. za gospodarowanie nieruchomościami zarówno komunalnymi, jak i należącymi do Skarbu Państwa, zarządzanie niemal wszystkimi drogami publicznymi różnych kategorii w granicach miasta (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, a także dróg krajowych zapewniających dostęp drogowy do niektórych polskich portów), wykonywanie całości zadań samorządowych z zakresu gospodarowania wodami, czy też zarządzanie zdecydowaną większością publicznych jednostek systemu oświaty, publicznych jednostek pomocy społecznej oraz innych jednostek organizacyjnych wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej (z wyjątkiem nielicznych resortowych i wojewódzkich), zaś montaż finansowy dla niezbędnych, ale – adekwatnie do wielkości tych miast – z konieczności często wielkoskalowych i wysokokosztowych inwestycji, jest łatwiejszy dzięki dużemu ujednoliconemu budżetowi pozwalającemu na pozyskiwanie tańszego finansowania zewnętrznego, co umożliwia sprawne, elastyczne i spójne zarządzanie dużym organizmem miejskim.

Wykaz miast na prawach powiatu

Według stanu na 1 stycznia 2025 r. 66 miast ma status miasta na prawach powiatu:

Miasto	Województwo	Populacja (2025-12-31)	Powierzchnia (2025-01-01) [km²]	Gęstość zaludnienia	Podstawa
Jelenia Góra	dolnośląskie	73 470	109,29	672	byłe miasto wojewódzkie
Legnica	dolnośląskie	89 919	56,29	1597	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Wałbrzych	dolnośląskie	97 546	84,69	1152	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Wrocław	dolnośląskie	672 601	292,79	2297	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Bydgoszcz	kujawsko-pomorskie	321 100	175,96	1825	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Grudziądz	kujawsko-pomorskie	86 811	57,76	1503	powyżej 100 tys. mieszkańców
Toruń	kujawsko-pomorskie	192 784	115,71	1666	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Włocławek	kujawsko-pomorskie	98 038	85,09	1152	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Biała Podlaska	lubelskie	53 470	49,40	1082	byłe miasto wojewódzkie
Chełm	lubelskie	55 661	36,98	1505	byłe miasto wojewódzkie
Lublin	lubelskie	326 685	147,47	2215	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Zamość	lubelskie	56 844	30,33	1874	byłe miasto wojewódzkie
Gorzów Wielkopolski	lubuskie	113 569	85,73	1325	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Zielona Góra	lubuskie	138 476	275,35	503	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Łódź	łódzkie	639 890	293,25	2182	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Piotrków Trybunalski	łódzkie	65 435	67,24	973	byłe miasto wojewódzkie
Skierniewice	łódzkie	44 814	34,60	1295	byłe miasto wojewódzkie
Kraków	małopolskie	816 614	326,85	2498	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Nowy Sącz	małopolskie	79 416	57,60	1379	byłe miasto wojewódzkie
Tarnów	małopolskie	101 177	72,37	1398	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Ostrołęka	mazowieckie	47 351	33,46	1415	byłe miasto wojewódzkie
Płock	mazowieckie	108 772	88,04	1235	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Radom	mazowieckie	191 819	111,80	1716	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Siedlce	mazowieckie	74 251	31,86	2331	byłe miasto wojewódzkie
Warszawa	mazowieckie	1 866 729	517,20	3609	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Opole	opolskie	124 563	149,02	836	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Krosno	podkarpackie	43 274	44,71	968	byłe miasto wojewódzkie
Przemyśl	podkarpackie	54 352	46,17	1177	byłe miasto wojewódzkie
Rzeszów	podkarpackie	199 436	129,00	1546	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Tarnobrzeg	podkarpackie	42 730	85,40	500	byłe miasto wojewódzkie
Białystok	podlaskie	289 217	102,13	2832	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Łomża	podlaskie	58 925	32,67	1804	byłe miasto wojewódzkie
Suwałki	podlaskie	67 879	65,51	1036	byłe miasto wojewódzkie
Gdańsk	pomorskie	489 328	682,95	716	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Gdynia	pomorskie	238 712	391,51	610	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Słupsk	pomorskie	84 217	52,72	1597	byłe miasto wojewódzkie
Sopot	pomorskie	31 205	27,76	1124	część aglomeracji
Bielsko-Biała	śląskie	163 164	124,45	1311	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Bytom	śląskie	144 598	69,47	2081	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Chorzów	śląskie	98 418	33,32	2954	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Częstochowa	śląskie	201 439	159,72	1261	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Dąbrowa Górnicza	śląskie	111 309	188,76	590	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Gliwice	śląskie	166 942	133,86	1247	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Jastrzębie-Zdrój	śląskie	80 527	85,34	944	część aglomeracji
Jaworzno	śląskie	85 253	152,42	559	część aglomeracji
Katowice	śląskie	277 415	164,73	1684	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Mysłowice	śląskie	70 160	65,66	1069	część aglomeracji
Piekary Śląskie	śląskie	51 030	39,86	1280	część aglomeracji
Ruda Śląska	śląskie	127 601	77,64	1643	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Rybnik	śląskie	128 788	148,26	869	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Siemianowice Śląskie	śląskie	62 311	25,49	2445	część aglomeracji
Sosnowiec	śląskie	182 971	91,13	2008	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Świętochłowice	śląskie	44 621	13,30	3355	część aglomeracji
Tychy	śląskie	120 081	81,81	1468	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Zabrze	śląskie	150 780	80,41	1875	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Żory	śląskie	61 857	64,63	957	część aglomeracji
Kielce	świętokrzyskie	178 837	109,65	1631	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Elbląg	warmińsko-mazurskie	111 089	79,82	1392	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Olsztyn	warmińsko-mazurskie	165 393	88,32	1873	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Kalisz	wielkopolskie	91 059	69,38	1312	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Konin	wielkopolskie	65 233	82,30	793	byłe miasto wojewódzkie
Leszno	wielkopolskie	58 766	31,86	1845	byłe miasto wojewódzkie
Poznań	wielkopolskie	534 239	261,92	2040	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Koszalin	zachodniopomorskie	104 582	105,57	991	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Szczecin	zachodniopomorskie	383 786	300,62	1277	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Świnoujście	zachodniopomorskie	38 188	202,06	189	specyficzne położenie fizycznogeograficzne, duża powierzchnia